《湖南省民政厅关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施方案》和《关于在脱贫攻坚三年行动中切实

做好社会救助兜底保障工作的实施方案》解读

一、《实施方案》的起草过程

省委省政府高度重视民政脱贫攻坚和社会救助兜底保障工作，5月5日，家毫书记主持召开脱贫攻坚工作专题会议, 就推进脱贫攻坚包括社会保障兜底一批在内的“五个一批”提出了明确要求。9月4日上午，家毫书记主持召开2018年省扶贫开发领导小组第三次全体会议，听取了省民政厅关于民政脱贫攻坚、社会救助兜底工作和《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》（征求意见稿）的汇报，家毫书记指示，要尽快出台我省的实施方案。9月4日下午，乌兰副书记又召集省民政厅等有关部门研究脱贫攻坚工作并提了具体要求。9月29日，省委省政府出台了《中共湖南省委湖南省人民政府关于打赢脱贫攻坚三年行动的实施意见》。为贯彻落实党中央国务院和省委省政府的决策部署，5月份以来，厅党组中心组就脱贫攻坚开展了5次专题再学习，全面领会悟透习近平总书记关于脱贫攻坚的重要讲话和指示精神，领会悟透党中央、国务院和省委、省政府有关脱贫攻坚的决策部署要求，并将脱贫攻坚工作纳入民政重点工作考核。白玉厅长等厅领导多次深入基层调研，广泛听取基层干部群众意见，并多次与省财政、人社、卫计、扶贫等部门会商，形成共识。根据党中央国务院、国家部委、省委省政府一系列政策文件和工作要求，在白玉厅长及多位厅领导的亲自指导、把关下，厅机关各处室共同起草、会商有关部门、厅党组反复研究讨论，10月12日，联合省教育厅、省财政厅、省扶贫办、省残联等8部门印发了《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》，10月24日，印发了《湖南省民政厅关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施方案》。　

二、省委省政府就民政脱贫攻坚和社会救助兜底保障工作的部署要求　

9月29日，省委、省政府出台《中共湖南省委湖南省人民政府关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》，《实施意见》在统筹推进综合保障性扶贫行动、开展贫困残疾人脱贫行动、广泛开展扶贫扶志行动、积极开展社会组织扶贫和扶贫志愿服务活动中对民政脱贫攻坚任务作出了安排，并提出了贯彻落实要求。

10月16日，全省产业扶贫暨社会救助兜底保障工作推进会在永顺县召开，各市州党委政府分管负责人、51个贫困县党委政府分管负责人和市州民政等部门负责人等参加了会议，省民政厅等5个省直部门做了发言，副书记乌兰、副省长隋忠诚出席会议并讲话。乌兰副书记专门就抓好社会救助兜底保障工作提出具体要求：一是做到低保应保尽保、应退尽退。二是加强政策制度衔接，低保对象和建档立卡对象符合条件互相纳入，加强社会救助制度与教育扶贫、健康扶贫、危房改造政策衔接。三是11月底前完成精准识别，做好排查工作，做到低保对象不要大进大出，确保对象数据相对稳定。四是加强组织领导。党委政府要加强领导，落实责任；民政部门充分发挥牵头作用；市州要召开推进会；困难群众生活救助资金足额纳入财政预算；强化督查考核；加大政策宣传力度。忠诚副省长从严格实行分类保障、完善农村低保制度、完善特困人员供养制度、完善临时救助制度、加强制度政策衔接、完善长效帮扶机制等六个方面提出了工作推进要求。

三、《实施方案》解读

两个《实施方案》是全省今后三年做好民政脱贫攻坚和社会救助兜底保障工作的基本政策依据，学习领会、落实好两个方案，关系到是否能全面完成民政系统脱贫攻坚各项任务，关系到全省脱贫攻坚大局。根据《实施方案》规定要求，我就两个方案主要内容和有关问题作一些解读和说明。

（一）《湖南省民政厅关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施方案》解读

《实施方案》是根据《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》、《中共湖南省委 湖南省人民政府关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》和《民政部关于印发贯彻落实〈中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见〉行动方案的通知》（民发〔2018〕91号），结合我省民政工作实际，对有关内容进行细化和具体化。《实施方案》共四大部分：一是充分认识民政领域脱贫攻坚工作的重大意义；二是总体要求；三是重点任务；四是保障措施。第一部分主要是提高思想认识，提高站位，坚定信心，凝聚力量，强化举措，坚决完成好各项工作任务。第二部分总体要求，就是明确了指导思想，即以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；要坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持保障基本、兜住底线，聚焦重点、精准发力，政府引导、多方参与，改革创新、统筹推进的基本原则；明确了民政系统脱贫攻坚工作的总体目标和任务要求。第三部分重点任务包括8个方面，一是集中力量支持深度贫困地区，重点是要落实政策倾斜、资金倾斜、项目倾斜；二是强化社会救助兜底保障，后面专门解读；三、四是完善贫困地区社会福利政策，重点是制定和完善老年人、残疾人、困境儿童福利政策制度体系，加强老年人、残疾人、儿童福利机构设施和信息平台建设，建立农村留守老人、儿童和残疾人关爱保护体系，全面开展养老服务、残疾人康复服务、儿童关爱服务；五是推进贫困地区基层政权和农村社区建设，重点是加强乡村干部队伍建设，加强社区治理创新，完善和发挥好社区公共服务功能；六是鼓励和引导社会力量参与脱贫攻坚，重点是通过培育发展社会公益组织，搭建实体和信息平台，依托和创新公益项目，完善和落实优惠政策，引导和鼓励社会力量参与脱贫攻坚；七是激发困难群众脱贫内生动力，重点是弘扬优秀传统文化、老区革命精神，倡导移风易俗，宣传先进典型；八是扎实做好罗霄山片区扶贫工作，重点是履行牵头职责，发挥部门合力，加大政策资金支持，落实好发展规划。

（二）《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》解读

《实施方案》是未来三年针对未脱贫建档立卡贫困对象制定的政策措施。主要分为工作目标、主要措施、组织实施三大部分，主要措施包括社会救助兜底保障对象分类保障、进一步完善农村低保制度等八个方面。根据国家相关政策文件规定，根据各地反映的问题和情况，我重点就以下内容进行解读和说明。

1.关于分类兜底保障。《实施方案》将社会救助兜底保障对象分为三类：①将完全丧失劳动能力、家庭无经济收入且无法通过产业就业帮扶脱贫的，认定为社会救助兜底保障一类对象;②将部分丧失劳动能力、家庭有一定经济收入且无法依靠产业就业帮扶脱贫的，认定为社会救助兜底保障二类对象；③将一段时间内有可能依靠产业就业帮扶脱贫的对象，认定为社会救助兜底保障三类对象。需要重点注意和把握的有三个方面：一是社会救助兜底保障对象界定上，新《实施方案》与2016年《实施方案》的衔接问题。根据国家政策文件规定，建档立卡贫困对象中完全丧失和部分丧失劳动能力且无法依靠或一段时期内无法依靠产业就业帮扶脱贫的低保对象（注意不是所有低保对象）都是社会救助兜底保障对象。2016年，由于我们政策理解和基层操作偏紧，主要是把完全丧失劳动能力、没有或者基本没有经济收入且无法依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困对象中的低保对象认定为社会保障兜底对象，而将部分丧失劳动能力、有一定经济收入、一段时间内有可能依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困对象中的低保对象认定为了一般社会救助保障对象。二是是否需要全面重新认定的问题。对于已纳入低保的建档立卡贫困对象，总体上是不需要全面开展重新认定，主要是将现有建档立卡贫困对象中的Ａ类低保对象（即2016年认定的那批社会保障兜底对象）标识为社会救助兜底保障一类对象；将现有建档立卡贫困对象中的Ｂ类低保对象标识为社会救助兜底保障二类对象；将现有建档立卡贫困对象中的Ｃ类、Ｄ类低保对象标识为社会救助兜底保障三类对象。对于新纳入低保的建档立卡贫困对象需要按规定和程序重新开展认定。三是关于低保金发放问题。社会救助兜底保障一类对象，按照农村低保标准全额发放低保金；社会救助兜底保障二类、三类对象，按农村低保标准与家庭人均收入之间的差额发放低保金。因此，不存在全面增发低保金的问题。

2.关于重残、重病患者单独纳入低保。《实施方案》规定，对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口（不含整户纳入低保范围的贫困人口）,经个人申请，可参照单人户纳入农村低保范围。需要重点注意和把握的有三个方面。一是要同时具备三个条件：①属于未脱贫建档立卡贫困家庭；②属于残联部门认定发证的重度残疾人或享受重特大疾病医疗救助的对象；③完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力需家庭供养且无法单独立户的对象。二是重残、重病人员所在家庭已经整户纳入低保的不再重新单独纳入。三是享受重特大疾病医疗救助的具体病种范围。是指《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见的通知》（国办发〔2015〕30号）和省民政厅等5部门《关于贯彻落实国办发〔2015〕30号文件　进一步做好全省医疗救助工作的通知》（湘民发〔2015〕25号）规定的9种重特大疾病住院医疗救助病种。

3.关于建立支出型贫困救助制度。这是大家非常关心的。《实施方案》明确在低保审核审批核算家庭收入时，可同时考虑因重残、重病、教育等刚性支出，并给予适当扣减。具体规定：①对家庭成员因重残、重病等增加刚性支出，在本年度内个人负担的合规医疗费用，累计超过上年度家庭年收入2倍以上的，可适当扣减。②对家庭成员因普通高中教育、中等职业教育、高等教育等全日制学历教育，在本年度内刚性支出超过上年度家庭年收入2倍以上的，可适当扣减。③考虑贫困家庭必要的就业成本，在核算家庭收入时可适当扣减。需要重点注意和把握的有三个方面：一是刚性支出的定性。医疗支出必须是个人负担的合规医疗费用，教育支出必须是全日制学历教育。二是必要的就业成本。是指就业培训费用、到外地打工的基本生活成本等。三是具体扣减比例和程序。因地区差异、个体差异问题，由各地制定具体扣减办法。

4.关于建立低保渐退机制。为进一步加强农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，实现贫困人口稳定脱贫，《实施方案》明确建立低保渐退机制。需要重点注意和把握三个方面：一是市、县民政、扶贫等相关部门要根据本地实际情况制定具体办法，明确退出条件、程序。二是民政、扶贫部门要及时共享贫困人口脱贫对象数据。三是民政、扶贫部门要建立享受低保的脱贫人口家庭经济状况定期核算评估机制。

5.关于落实特困人员救助供养制度。需要重点注意和把握的有　方面。一是要及时将符合条件的对象纳入供养范围。特别是法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人要及时认定纳入。二是要按照民政部和省厅要求（重点是到2020年失能半失能特困人员集中供养率达到50%以上的考核指标要求），尽快制定区域性（中心）敬老院和敬老院护理区改造三年规划，提前为下一年度做好项目储备（必须要有立项、可行性论证、初步设计等省厅要求的资料）。三是要争取地方党委政府将敬老院明确为公益性事业单位，安排3－5名管理人员编制，并通过争取公益性岗位、政府购买服务、统筹使用特困人员护理照料费，公开培训招考满足需要的专业护理服务人员。

6.关于建立帮扶机制。《实施方案》要求建立社会救助兜底保障对象帮扶机制，切实解决其生活、生产等方面的困难。需要重点注意和把握的有三个方面：一是在扶贫部门已有帮扶措施的基础上进一步完善。二是要突出重点对象，主要是丧失劳动能力的对象和失能半失能的农村特困人员。三是每年要对帮扶工作成效至少开展一次评估。

7.关于扶贫政策制度的衔接。《实施方案》就低保制度和扶贫政策相互衔接，低保制度与教育扶贫、健康扶贫和农村危房改造等行业扶贫政策的协同衔接提出了要求。需要重点注意和把握的有三个方面：一是“符合条件，互相纳入”。建档立卡贫困户存在“两不愁”问题的要按规定程序纳入低保，农村低保对象和农村特困人员存在“三保障”问题要按规定程序纳入建档立卡贫困户范围，确保“两不愁、三保障”问题都得到解决。二是要按照省里有关文件要求，将建档立卡贫困人口、农村低保对象、农村特困人员、贫困残疾人等对象医疗保障全部纳入“一站式”结算平台。三是要加强动态管理，符合低保条件的要按规定程序及时纳入，家庭状况好转和家庭收入已超过低保标准的要按程序及时退出。

（湖南省民政厅）