湖南：创新综合灾害治理模式 筑牢防灾减灾救灾『底盘』
本报记者 王铭
编者按
湖南是自然灾害多发频发的省份，面临的自然灾害形势复杂严峻。如何解决综合协调联动机制不够健全、防灾减灾救灾基础较为薄弱、重救灾轻减灾思想还比较普遍等瓶颈性问题，是近年来全省创新综合灾害治理模式发力的重点领域。
特别是党的十八大以来，湖南省坚持以人民为中心的发展思想，健全灾害管理和综合减灾统筹协调体制，强化地方应急救灾主体责任，完善军地协调联动制度，健全社会力量参与机制，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，最大限度保障人民群众生命财产安全。
今年5月12日是汶川地震十周年和第十个全国“防灾减灾日”，主题是“行动起来，减轻身边的灾害风险”。近期，湖南省减灾委办公室、省民政厅联合本报，对全省树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，提升防灾减灾救灾能力的实践进行了梳理、提炼、总结。特此呈现给广大读者。
树立安全发展理念 提升防灾减灾救灾能力
近年来，湖南省创新综合灾害治理模式，以严密的制度作为保障，以提升防灾减灾救灾能力为切口，在健全完善防灾减灾救灾体制机制和政策体系、强化灾害应急处置和风险防范能力、提高灾情管理和灾害损失评估水平、构建防灾减灾救灾多元参与格局等方面取得重大进展，为建设富饶美丽幸福新湖南作出了积极贡献。
自2012年以来，湖南省高效有序应对了暴雨洪涝、干旱、滑坡、泥石流、风雹、台风、低温雨雪冷冻等各类自然灾害。截至2017年12月，共启动省级II级响应3次、III级响应10次、IV级响应18次、国家级IV级救灾应急响应9次，下拨中央和省级救灾应急资金14.9亿元，冬春救助资金22.3亿元，有力保障了受灾群众基本生活。
打造严密政策体系：
为民生幸福提供安全保障
为切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，湖南省委、省政府近年来打造严密政策体系，为民生幸福提供安全保障。
2018年初，湖南省委、省政府紧密结合省情及灾情特点，从制约防灾减灾救灾体制机制方面的因素着手，出台《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》，强调突出抓好“健全统筹协调体制”“健全属地管理体制”“完善社会力量和市场参与机制”“全面提升综合减灾能力”等改革任务。
此前，更是注重跨部门、跨灾种、全天候、全覆盖的综合防灾减灾能力建设，专门制订了《湖南省综合防灾减灾规划（2016-2020年）》，直面经济社会建设主战场，直面人民群众生命财产安全保障；还两次对《湖南省自然灾害救助应急预案》进行修订，进一步理顺部门职责，确保精准操作实施，以适应新形势新任务要求。
针对社会力量参与减灾救灾信息不对称、供需不匹配等问题，出台《支持引导社会力量参与减灾救灾工作的实施意见》，支持引导和监督指导其高效有序参与减灾救灾工作，以提高全社会共同抵御自然灾害风险的能力。
此外，湖南充分发挥减灾委作用，及时根据实际需要调整补充成员单位，成立专家委员会，统筹做好了应急救灾和预警防灾、避险减灾工作。
湖南省减灾委副主任、省民政厅厅长唐白玉表示，这些政策的出台进一步完善了防灾减灾救灾政策法规体系，充分调动了社会力量及市场机制作用，正在逐步解决协调联动机制较弱、救灾基础需要加强、体制机制改革相对滞后等问题，为建设富饶美丽幸福新湖南提供了安全保障。
强化灾害预警预报：
为应对自然灾害打下坚实基础
着力化解灾害预警预报“最后一公里”难题，是提高防御和减轻灾害损失能力，高效应对自然灾害的重要基础。
2016年7月17日14时45分，岳阳市临湘市羊楼司镇龙源村在收到市气象局的预警短信后，乡村大喇叭随即预警村民。村里的党员、组长、沿河联防队员，挨家挨户通知村民转移。当日16时，全村转移近300人，无一人伤亡。
近年来，湖南省充分发挥省减灾委统筹指导和综合协调职能，不断健全自然灾害预警应急、统筹协调及灾情管理机制，全面推进监测网点建设；省民政厅加强与水利、农业、气象、统计等有关部门的协调和配合，提高灾害早期识别能力，增强预警的准确性、时效性和覆盖率，为群众避灾避险赢得时间。
特别是在主汛期间，省减灾委办公室、省民政厅立足抢大险、救大灾，主动加强军地联动和部门协同，完善紧急抢险、紧急救援机制，统一指挥人员搜救、伤员救治、群众安置转移等应急处置工作。
2016年，省财政为全省1371个乡镇配备网络报灾设备，进一步健全了省市县三级救灾通信网络，有力提升了全省灾情信息管理能力。对突发性自然灾害，县级以上地方人民政府民政部门做到了在灾害发生后2小时内，能够将本行政区域灾情和救灾工作情况向本级人民政府和地市级人民政府民政部门报告。
同时，依托各级各部门现有资源，建立自然灾害综合信息平台、应急网络通信平台、应急决策支持平台、应急指挥平台，建设湖南省救灾应急指挥中心，做到主动发声不迟疑、灾情发布不拖延。
加强基层基础建设：
拧紧人民群众生命财产安全阀
救灾物资储备科学布局，实为点面结合密织安全防护网；社区综合减灾微建设，实为小社区构筑大安全；大力推行防灾减灾演练，实为拧紧人民群众生命财产安全阀……通过树立安全发展理念，湖南多维度提升防灾减灾救灾能力。
截至2017年12月底，全省7市州40县市救灾物资储备库建设，目前已有33个仓库已经投入使用或者主体完工。2018年，将有12个县市开展救灾物资储备库建设。省备灾减灾中心（中央救灾物资长沙储备库）在2017年正式投入使用，全年代储救灾棉被、帐篷、折叠床等中央救灾物资8000余万元，调运救灾物资100余批次，圆满完成了中央和省级救灾物资储运工作。
2017年主汛期期间，湖南省减灾委、省民政厅创新救灾物资调运方式，与3家物流公司战略合作，24小时不间断发运，实现了救灾物资最快1小时、最慢8小时内运达受灾地区集中安置点。
小社区里构筑大安全。2012年以来，湖南省先后创建了1539个“全国综合减灾示范社区”和“省综合减灾示范社区”。省民政厅救灾处有关负责人介绍，通过将综合减灾示范社区创建工作与“防灾减灾日”活动有机结合起来，以社区为平台，组织开展社区灾害隐患普查、社区减灾志愿者服务、防灾减灾综合演练及知识技能培训等活动，广泛散发防灾减灾宣传资料，全面提高了城乡社区的防灾减灾能力。
同时，各级每年组织灾害信息员业务培训，截至目前约有灾害信息员5万多人，基本实现了灾害信息员城乡全覆盖。
此外，根据《湖南省综合减灾防灾规划（2016-2020）》要求，湖南正在全力实施防灾减灾能力建设攻坚，推动山洪地质灾害防治、气象灾害防御工程、森林火险综合治理、突发事件预警信息发布系统等一大批重点工程项目落实落地。
高效凝聚各界力量：
社会力量和市场机制更加精准有效
湖南民政系统将社会力量作为重要依托和协作伙伴，积极向社会发布灾害信息和工作倡议，将市场机制作为重要手段和方式，充分发挥出社会力量及市场参与防灾减灾救灾的积极作用。
一方面，建立社会力量参与减灾救灾工作信息数据库，协调推动建立了协调服务平台和信息导向平台，编印湖南省参与减灾救灾主要社会力量名录、社会力量参与救灾指引信息和社会力量参与救灾倡议规范文本，支持和引导社会组织、爱心企业、社会工作者、志愿者等社会力量充分发挥各自优势，根据常态减灾、紧急救援、过渡安置、恢复重建等不同阶段的工作任务和特点，积极参与到全省防灾减灾救灾工作。
另一方面，按照《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》要求，将社会力量参与减灾救灾纳入政府购买服务范围，重点培育一批具有减灾宣传教育功能、灾害救援能力较强的社会组织，联系一批生产、销售救灾物资的爱心工商企业，扶持一批具有较强能力的志愿者队伍，多个专业社工机构更是成为灾害中的柔性救援力量。
这些举措充分调动了社会力量参与的积极性，2016年湖南省民政厅通过发布灾害情况和灾区需求，积极引导社会力量参与救灾，共募集救灾款物折合人民币1.1亿元，社会力量到灾区参与抗灾救灾8000余人次；2017年通过政府购买服务方式，在全省开展集中宣传和100场防灾减灾宣传演练活动，社会组织在参与救灾、灾后重建、综合减灾能力建设方面发挥了重要作用。
市场机制也在防灾减灾救灾体系中分散转移灾害风险作用凸显，大大提升了全社会抵御自然灾害能力。
2017年，湖南在全省范围内开展居民人身死亡巨灾保险，并在10个市州26个县（市、区）开展农村居民房屋倒塌和农业巨灾保险试点。2017年，湖南保险业共支付巨灾保险赔款1.1亿多元。
防灾减灾胜于救灾：
增强全社会防灾减灾意识
有备才能无患，防灾减灾胜于救灾。近年来，湖南省民政厅积极开展各项防灾减灾宣传活动，大力推行防灾减灾演练，全面推动防灾减灾信息交流，让防灾应急知识教育深入人心，拧紧了安全阀、筑牢了防护线。
除了在“5·12”国家减灾日和“10·13”国际减灾日等活动中，有针对性地组织开展形式多样、丰富多彩的防灾减灾宣传教育外，湖南还积极围绕“弘扬防灾减灾文化，提高防灾减灾意识”“科学减灾依法应对”等主题开展防灾减灾演练活动，全方位、多角度地开展防灾减灾演练活动。
据统计，2013年以来，全省各级各部门在“防灾减灾日”和“国际减灾日”期间共动员近500万人次参与，发放宣传资料近1000万份（册）。
2017年10月，湖南省民政厅购买了100场次面向基层的防灾减灾救灾宣传演练活动。从10月下旬到11月底，在短短一个半月的时间里，长沙市绿舟防灾减灾促进中心组织8个执行小组顺利完成了100场宣传演练任务，将防灾减灾救灾知识、技能送到了全省14个市州的部分基层社区、机关单位和学校，并为当地社区、单位赠送了应急救援箱。
2018年，湖南省民政厅将以政府购买服务的方式，在长沙市开展“5·12”国家减灾日宣传演练活动，并投入150万元在全省开展200场防灾减灾宣传演练。通过强化公众的临灾教育，最大程度地减轻灾害造成的损失。
科学防灾减灾意识的强化在灾害真正来临之际得到检验。2016年7月17日12时05分，古丈县默戎镇龙鼻村排己娄自然寨因强降水发生特大山体滑坡。就在15分钟前，龙鼻村所有村民被转移到安全地带。之所以转移如此迅速，其重要原因就是在日常宣传演练中积累了经验，让群众遇险知道往哪里转移、怎样安全有序转移。
小社区构筑大安全
今年，长沙市天心区裕南街街道仰天湖社区有了一张新名片——全国综合减灾示范社区。这张名片背后，承载着居民的获得感、幸福感与安全感。
防灾减灾，社区是基础、基层是关键。
仰天湖社区有常住人口3068户、7680人。社区近年来围绕“减灾从社区做起，让灾难远离居民”的思路，通过成立领导小组、建立减灾志愿者队伍、摸清辖区脆弱人群、安全隐患底数等措施夯实减灾基础；通过深入开展减灾知识培训，增强居民减灾意识，提高居民自救能力，做到了小社区大安全。
在社区书记刘珍看来，只有更加注重预防、注重细节、注重宣传，着力提高社区基础设施设防水平，增强基层减灾能力，才能切实减轻灾害风险。
近年来，仰天湖社区发挥社区优势力量，充分发挥社区自治组织的作用。通过社区艺术团举办减灾文化活动、文艺汇演、排练救灾三字经等节目，将防灾减灾宣传通过通俗易懂的方式引入家庭；通过“五老”宣传员开展以灾害救助、消防安全、医疗急救等内容为主题的宣讲活动，联合辖区学校、幼儿园、企事业单位开展应急演练，使社区居民了解清楚了社区的各类灾害风险，知晓了本社区的避难场所及行走路线，掌握了必要的紧急疏散、自救互救基本技能。
同时，将楼栋管家作为信息员第一时间掌握安全隐患，通过“红帽子” 党员平安志愿者巡逻队，走进背街小巷、居民小区，宣传减灾知识，排查重点部位，为社区居民看家护院。
为了提升防灾减灾水平，仰天湖社区编制了各类应急预案，印发了《社区防灾减灾公众应急手册》，设置了应急避难场所及防灾减灾宣传栏、应急物资储备室，购置了社区减灾应急箱；在提质提档、加固地质、加固危坡基础上，每年利用惠民资金更换灭火器、添置减灾设备。
尤其在老旧小区推广应用独立式烟感火灾报警器，设置社区 “微型消防站”，发挥了防护大作用。“别看消防站小，但‘五脏’俱全。”社区工作人员介绍，在微型消防站里摆放着灭火器、消防服、消防员灭火防护靴、消防栓扳手、水带、水枪、防毒面具等消防灭火设备，一旦社区发生火灾事故，能在消防官兵等救援力量未到达之前，有效抓住黄金救援期，先行组织施救，最大限度降低和减少人民生命财产损失。
“互联网+防灾体系”也为社区安全保驾护航。社区主任毛欢介绍，社区注册了仰天湖微生活微信公众号，建立了红色党员、睦邻楼栋、诚信经营、志愿服务、便民利民等五个微信群组成的微生活矩阵，通过线上沟通结合线下互动方式，及时向居民公布安全隐患分布图、疏散路线图、发布防灾减灾知识政策等；通过在微生活矩阵内与居民互动，及时收集辖区内的安全隐患。
譬如，一村五栋小游园电线杆倾斜，存在安全隐患，楼栋管家杨革双第一时间在睦邻楼栋群里呼叫社区，隐患迅速得到解除。
2016年，仰天湖社区提质提档，通过安装28个公共区域高清探头并全部接入天网工程，社区可以通过监控第一时间掌握辖区内的安全隐患、突发事件，有效提升了居民安全感；社区还引入向日葵智慧养老机构，对辖区独居高龄老人等脆弱人群发放智能手环，及时掌握辖区老人动态，第一时间帮助遇到困境的老人。
探访宁乡市流沙河镇灾后重建集居点
新家园里孕育新希望
经历了2017年“7·1”特大洪灾的宁乡市流沙河镇的灾后重建集居点，在今年1月19日已经举行竣工落成仪式。如今，60户灾后重建及地质灾害避险搬迁户陆续搬进集居点新家，开启了新的生活。5月3日，在介绍自己的新家时，文海洪乐得合不拢嘴，农历春节前夕，他拿到了新房钥匙，“此前还担心不知道在哪过年！”
文海洪此前住在流沙河镇红石村，家里的土坯房完全被洪水冲垮。经过个人申请、村民主评议、乡镇审核、县级批准等程序，他被纳入了2017年特大洪灾农村毁损房屋恢复重建救助对象。在政策的帮助下，建起了一栋带车库的两层小洋楼。
2017年7月1日的特大洪灾，宁乡市流沙河镇13个村（社区）都遭受了不同程度受灾。受灾人口达到5.6万人，占全镇人口的80%。灾后重建，流沙河镇抓住散居户重建和同心村庄建设两条主线，通过“一户一方案”，高效指导选址、村组垫资支持重建，做实、做优灾后房屋重建工作。
流沙河镇人大主席周宏斌全程参与了灾后重建。他介绍，按照宁乡市委、市政府“奋战一百五十天，住进幸福新家园”的房屋重建目标，镇村干部联合多个市直单位深入13 个村(社区) 进行勘灾核灾，第一时间对全镇所有毁损房屋全方位进行拍照，整理归档，登记造册。
为了把准入口关，他们先后7次踏勘筛选，申请第三方机构鉴定，从334 户村级上报的全倒户、D级户中鉴定删除134户，鉴定出地质灾害避让户35户。通过前期鉴定和公示，流沙河镇全倒户、D级危房户、地质灾害搬迁避让户共计235户。同时，召开镇村干部、住房重建户主会议商议房屋重建工作，通过下村走访、征询房屋重建户意向，完成了235户住房重建户选址。
流沙河镇集居点项目用地面积40亩，建筑面积13500平方米，旁边就是集镇。用当地人的说法，“是个好地方。”
为减轻重建户经济压力，当地镇政府采取“统规统建”，对60户像文海洪这样的房屋倒损户进行集中重建安置——免费提供地基、负责“三通一平”、承担桩基工程等，并给每户补助8万元。
责任与效率贯穿灾后重建全过程。譬如，仅用2天时间完成40亩用地测量、征地腾退工作，10天完成10万土方地基换填压实；由第三方专业机构实施建设监管，在农商银行开设专项账户保管代收资金，专项账户每笔支出均及时张榜公示，聘请专业监理公司负责现场监管；由政府、主体施工方、基础施工方、业主委员会成立项目协调委员会，确保建设中出现的问题“当天事、当天毕”。
暖流涌动的背后，得益于科学谋划与群众内生力的激活。为了确保重建户住得舒心，流沙河镇不仅成立住户建设委员会全程管理项目，还出台了《小区自律章程》。下一步将成立小区自管会、小区党组织，探索村民向居民转变的路径。
自来水入户，污水入网，开窗见绿，亮化完成。这一切，群众看到眼里记在心里。在新家前，60岁的廖建元说：“今年过年，就是在新房里过的。比原来住的地方舒服多了!我准备做点生意，日子肯定会越过越好!”
