湖南省“十四五”殡葬事业发展行动方案

为贯彻落实习近平总书记关于殡葬工作的系列重要指示批示精神，加快全省殡葬事业科学发展，根据《殡葬管理条例》和《湖南省“十四五”民政事业发展规划》，特制定本行动方案。

一、实施背景

“十三五”期间，在省委和省政府的坚强领导下，全省坚持以人民为中心，强化殡葬公益属性，突出党员干部带头，倡导群众移风易俗，全省殡葬事业取得长足进步。全省现有殡仪馆95所、城市公墓110个，城市公益性骨灰楼48个，乡镇农村公益性公墓303个，整治殡葬领域突出问题1.6万个，治理硬化大墓、豪华墓、活人墓1.3万个，先后有115个县市区出台惠民殡葬政策，62个县市区建立节地生态安葬奖补制度，群众丧事简办渐成新风，火化率由18.92%增长到24.67%，节地生态安葬率由29.41%增长到53.2%。

在成绩面前，也要看到全省殡葬事业发展还不平衡、不充分，全省还有13个县市区没有带火化功能的殡仪馆，80%的乡镇没有农村公益性公墓，党员干部带头作用发挥不够充分，惠民殡葬力度还要加大，殡葬公益属性仍需加强，火化率和节地生态安葬率还要提高，厚葬薄养、大操大办等殡葬陋习依然存在，群众对“死不起”“殡葬业暴利”等问题反响强烈，这些与广大人民群众对“逝有所安”的美好需求及殡葬事业高质量发展的要求相比还有较大差距。

“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，在实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接中，进一步深化殡葬改革，加快殡葬事业发展，对于开展积极应对人口老龄化行动，改善农村人居环境，减轻人民丧葬负担，促进社会精神文明建设，倡导群众移风易俗等方面都具有重大意义，全省需要积极服务“三高四新”战略实施，顺势而为、趁势而上，加快推进全省殡葬事业高质量发展。

二、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央、国务院和省委省政府工作要求，坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持问题导向、需求导向、结果导向，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以推动我省殡葬事业高质量发展为主题，以满足人民群众殡葬需求为目标，突出党员干部带头，完善殡葬服务设施，倡导群众移风易俗，提升管理服务水平，推进殡葬工作治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则

坚持党的领导。加强党对殡葬事业的全面领导，明确各级政府主体责任和属地责任，健全权责明晰、协调顺畅、监督有力的工作推进机制。

坚持公益优先。突出殡葬事业公益属性，尽力而为、量力而行，优化殡葬资源配置，完善惠民殡葬制度，提升殡葬服务能力，确保供给丰富、公平可及、群众受益。

坚持系统推进。实行火葬与改革土葬并进、推进葬法改革与葬礼改革并行、遗体火化与骨灰安放并重、丧事简办与祭扫简约并举，统筹谋划、配套衔接、协同推进。

坚持问题导向、需求导向、结果导向。根据地形地貌、风土人情，因地制宜、精准指导，规范殡葬秩序，整治突出问题，推进殡葬事业发展循序渐进、稳中有进。

坚持绿色文明。紧紧围绕生态文明建设，推广节地生态安葬，挖掘优秀殡葬文化，倡导群众移风易俗，推进各类殡葬活动节约资源、保护环境。

坚持示范引领。推动党员干部带头，突出人民群众的主体作用，发挥群众自治作用，开展殡葬综合改革试点，强化正向激励和反向约束，浓厚殡葬事业发展氛围。

（三）发展目标。到2025年，全省所有县市区均划为火葬区；有火化功能的殡仪馆实现县级行政区域全覆盖，火化设备污染物排放限值达到国家标准；县级公益性安葬（放）设施覆盖率达100%，农村公益性骨灰安葬（放）设施实现乡镇全覆盖，惠民殡葬和节地生态安葬奖补制度逐步向全体居民覆盖，全省火化率达到50%、节地生态安葬率达到60%。

三、主要任务

（一）稳步推进火葬改革。严格依法、依程序指导炎陵县、绥宁县、新宁县、城步县、桑植县、双峰县、桂东县、江永县、江华县、沅陵县、溆浦县、新晃县、通道县、泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县等20个县的农村地区划定为火葬区，实现全省火葬区全覆盖。积极推进火葬、改革规范土葬，指导新划定为火葬区地区稳步开展火化工作，对全省火葬区暂不具备火化条件的，引导群众进公墓集中安葬、节地生态安葬，不硬化坟墓、不留坟头、不乱埋乱葬，倡导卧式碑、小型化、艺术化。坚持党员干部带头，推动机关事业单位党员干部和公职人员去世后一律火化，倡导其直系亲属带头火化，探索党员干部带头推进殡葬改革纳入各级各部门绩效考核、文明创建范围。坚持因地制宜、分类推进，在湖区、山区分类开展殡葬改革综合试点，加强全省火化率监测通报，推动全省火化率稳步提升。充分尊重回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、撒拉、东乡和保安10个少数民族丧葬习俗，对自愿实行火葬的他人不得干涉。

（二）完善殡葬基础设施。坚持填空白、补短板、提质量，严格落实国家发改委等4部门印发的《“十四五”时期社会服务设施兜底线工程实施方案》（发改社会[2021]560号）精神，加强托底性殡葬服务设施建设，优先支持尚无殡葬服务设施的县市区新建殡仪馆（含火化设备），对设施建设年代久、服务能力不足的市（县）级殡仪馆进行改扩建或提质改造，支持殡仪馆开展火化炉节能环保改造。加快县级公益性骨灰安葬（放）设施建设，推动农村公益性殡葬设施建设纳入乡村振兴和基层社会治理统筹规划，加快建成以公益性为主体、营利性为补充、节地生态为导向的安葬服务格局。指导各地严格按照殡葬基础设施建设标准和规范进行建设，实事求是、科学规划，防止贪大求洋。“十四五”期间，在指导13个空白县新建殡仪馆外，计划提质改造殡仪馆31个、改扩建27个；新建75个县级公益性骨灰安放设施，新建1336个乡镇农村公益性公墓（骨灰楼、堂、塔），支持人口大镇、旅游乡镇、偏远乡镇等建设殡仪服务站，在全省加快实现一县一殡仪馆（带火化设施）、一县一公益性公墓（骨灰楼）、一乡（镇）一农村公益性公墓。

（三）统筹加强公墓管理。制定完善城市公益性墓地建设管理办法。推进经营性公墓审批权限下放到市州民政局，完善市州民政部门审批、省级民政部门备案程序，逐步实现审批全程网上办理。经营性公墓审批总体原则是依法行政、依法审批，落实节约土地、保护环境要求，突出殡葬公益属性，对城市公墓数量、墓穴数量、占地面积及骨灰安置总量进行总量管控。骨灰安置总量的测算公式为“骨灰安置总量=公墓服务区域常住人口数量㗤꺥鴦�ꡧ缯font>20（系数20表示“服务年限为20年”）。各地在总量管控中，要按照现有公墓穴位存量（包括未开发使用的土地存量）、已安葬数量和居民年均死亡人口数量，对照民政部关于墓穴面积、使用周期的有关规定，科学测算需量和存量的关系，如骨灰安置总量能满足未来20年需求的，原则上不新批建经营性公墓，确需建设的可以建设城市公益性公墓，逐步实现城市公益性安置数量占到总量的50%以上。如骨灰安置总量不能满足未来20年需求的，要优先加强城市公益性公墓供给，严格控制经营性公墓发展规模，市州、县市区已建有经营性公墓的原则上不再新批建和扩建经营性公墓；未建城市公益性公墓及城市公益性公墓建设规模不能满足服务辖区内居民未来20年50%以上骨灰安葬需求的，原则上不得新批建经营性公墓，城市公益性公墓建设标准参照国家有关规定执行。加强经营性公墓“双随机、一公开”监管，完善公墓年检制度，建立部门联合监管、信用监管等机制，督促其执行节地生态标准、履行社会责任，同期同质规划建设一定比例的公益性安葬墓位(格位)，严肃查处未批新建、擅自扩建、违规建设销售超标准墓位等问题。

（四）大力发展绿色殡葬。坚持生态达标，全面加强殡仪馆火化机尾气治理，对30个殡仪馆火化炉进行环保改造，实现火化机尾气经净化后达标排放。大力推行节地生态安葬，指导市县建立完善生态安葬奖补政策，引导群众自觉参与不占或少占土地、少耗资源的树葬、花葬、草坪葬、格位葬、骨灰撒散等节地生态安葬，在湖区和人口密集区大力推行以楼、廊、堂、塔、墙等存放骨灰的立体安葬方式，在山区和林区大力推行不推山砍树、不过度硬化、深埋不留坟头，推进墓地与林地复合利用的安葬形式。加强节地生态安葬设施建设，按照绿化、美化要求，推进墓位节地化、墓碑小型化、墓区园林化，新建城乡公益性公墓节地生态安葬率要达到100%。加强殡葬新材料、新技术研发，开展“生命晶体”等试点，推广应用可降解安葬（放）用品，促进人与自然和谐共生。探索推进乱坟岗、连片老墓和已建公益性公墓生态化、园林化改造，在“三沿六区”逐步实现见山见水不见坟、见林见绿不见墓。

（五）提升殡葬服务水平。健全殡葬基本服务保障制度，完善惠民殡葬政策，对城乡低保对象、特困人员和重点优抚对象身故后的遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等基本服务实行免费，指导有条件的地方适当增加服务项目、扩大覆盖人群、提高保障标准，切实减轻群众丧葬负担。建立并完善殡葬临时救助机制，从维护社会稳定大局出发，解决有关刑事案件遗体处理、特殊信访案件遗体处理、突发性灾难事件遗体处理和其他意外事件遗体处理的殡葬救助问题。坚持公益性为主体、经营性为补充，积极引导社会力量发展特需殡葬服务，引导专业社工大力开发亲情化、多元化、个性化等抚慰服务，不断创新服务方式，丰富人文内涵，增加多元供给。加强殡葬领域标准化建设，建立全省殡仪馆、公墓等级管理体系，部署开展等级创建工作，促进各地推进设施升级、服务优化、质量提升。完善重大突发事件和重大公共卫生事件应急处置机制，加强新冠肺炎疫情常态化防控，科学规范处置重大事故、重大疫情死亡人员遗体。加强殡葬信息化建设，完善全省殡葬管理服务信息系统，建立全省殡葬数据库，逐步实现与其他政务服务信息系统互联互通和共享共用，禁止买卖遗体相关信息，对遗体火化数据造假、不及时录入遗体火化数据等行为依法依规进行追责。大力发展“互联网+殡葬服务”，全省殡葬服务机构逐步实现线上业务咨询、预约预订、业务办理、网上祭奠、远程告别等服务功能，推动线上线下融合，使殡葬服务更加便捷高效。加大与大专院校产学研合作，加强殡葬从业人员教育培训，定期组织开展职业技能竞赛，强化思想教育、纪律教育、职业操守教育，切实转变殡葬行业行风，提升人才队伍整体素质。

（六）综合治理突出问题。坚持控增量、减存量，稳妥有序治理大墓、豪华墓、活人墓、“住宅式”墓地，探索与乡镇国土空间规划、村庄规划衔接，禁止在“三沿六区”新建坟墓，切实杜绝乱埋乱葬行为。巩固殡葬领域突出问题专项整治成果，重点加强对医院太平间、遗体接运和火化、安葬（放）设施、殡葬用品市场、殡葬服务机构、殡葬服务中介机构及相关从业人员的监管，严肃查处虚假宣传、以次充好、强制消费、价格欺诈、欺行霸市等行为，查处利用宗教设施违规存放骨灰营利的行为，严厉打击殡葬领域涉黑涉恶、侵害群众切身利益的不法行为。全面推行殡葬服务信息公开公示和服务合同制度，定期开展殡葬服务质量评价，对服务管理不规范、严重偏离公益方向、公众满意度差的服务机构依法予以处理。

（七）构建综合监管体系。提请省委省政府制定出台《推进新时代殡葬事业发展的实施意见》，明确部门责任分工，落实职能部门职责，共同加强规划用地、建设运营、市场监管、丧事活动、乱埋乱葬等方面的监管。加快殡葬管理政策文件立改废工作，提请省人大适时启动修订《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》，完善全省殡葬改革工作政策制度体系。加强殡葬服务市场监管，修订《湖南省殡葬服务价格管理办法》，制定《湖南省实行政府管价的殡葬服务项目清单》《湖南省殡葬服务定价成本监审办法》，对政府管价服务项目实行利润上限控制，推动全省殡葬服务价格回归合理区间。健全监督执法制度，加强基层殡葬执法队伍建设，建立跨部门执法协同机制，逐步完善违法违规行为处罚机制和措施，对严重失信殡葬服务企业及相关人员依法纳入行业禁入范围。发挥殡葬行业协会作用，引导殡葬服务单位加强行业自律、依法诚信经营。建立殡葬信息员制度，完善殡葬服务信息采集、报告和预警机制，加强殡葬服务投诉举报平台建设，畅通公众监督维权渠道，加快形成齐抓共管工作格局。

（八）深化殡葬移风易俗。持续推行丧葬习俗改革，将殡葬移风易俗纳入文明城市、文明村镇创建和美丽乡村建设等范围。大力倡导文明节俭治丧，探索推广尊重生命的治丧仪式、庄重简约的治丧方式，避免大操大办、铺张浪费。大力倡导节地生态安葬，在推进乡村振兴、加强和创新社区治理、改善农村社区环境中，开展农村散埋乱葬专项治理活动，不断改善农村地区人居环境。大力推广文明低碳祭扫，指导有条件的地方，合理设置祭扫专区，开发祭扫APP、小程序，组织开展网络祭扫、家庭追思、社区公祭等活动，通过鲜花、诗赋、信函、音像等环保祭扫方式，表达对先人的缅怀和敬仰。大力挖掘湖湘优秀殡葬文化，探索举办清明文化节，指导基础条件较好的地方为遗体（器官）捐赠、不保留骨灰者建立统一的纪念设施或人文主题公园，打造成全省生命文化教育基地。大力发挥村（居）委会和红白理事会、老年协会等组织作用，把治丧规范纳入村（居）规民约、村民自治章程，引导群众不断破除丧葬陋习，树立殡葬新风。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各市州、县市区认真落实属地责任，把殡葬事业发展摆在更加重要的位置，加快建立健全党委领导、政府主导、部门协作、社会参与、法治保障的领导体制和工作机制，明确职责分工，完善政策措施，加强目标考核，推动责任落实。充分发挥殡葬改革和管理工作联席会议制度作用，通过定期召开会议、通报工作情况、联合督查执法等方式，加强部门衔接联动，共同解决殡葬领域重点难点问题，形成推进殡葬改革的强大合力。

（二）强化要素保障。各市州、县市区统筹中央预算内投资、财政预算资金、福彩公益金、债券资金，加大对公益性殡葬设施建设、惠民殡葬、绿色殡葬的投入，保障托底性殡葬服务设施建设。推进行动方案与国土空间规划有效衔接，推动地方公益性用地指标支持殡葬设施建设。关心关爱殡葬行业干部职工，改善殡葬从业人员工作条件和生活待遇，为推进殡葬事业发展提供人才保障。

（三）加强宣传引导。深化与主流媒体合作，开展“新风拂三湘”主题宣传，充分利用新媒体、村村响等平台，深入普及殡葬法规政策，大力宣传党员干部带头参与殡葬改革的典型事例，及时总结推广各地开展殡葬改革的成功经验，发挥先进典型的示范作用，努力营造人人支持殡葬改革、全社会关心殡葬事业发展的良好氛围。

（四）加强督查评估。各市州、县市区根据本行动方案，结合当地实际，逐级制定本地殡葬事业发展实施意见或方案，明确发展目标和重点任务，抓好重点项目储备，明确责任分工，落实实施责任，推动各项任务落到实处。在2023年和2025年，分别对本方案开展中期评估和终期评估，并依据评估结果和实际情况，科学调整方案目标任务，切实推进全省殡葬事业高质量发展。