(《中国社会报》2017年6月23日 4版 专题)

　　本报记者 王 铭

　　编者按：防灾内化于心，减灾外践于行，灾害可抗亦可防。为了解决影响防灾减灾救灾整体功能发挥的管理体制不顺、部门协作不够紧密、重救灾轻减灾等问题，加快推进现代化的防灾减灾救灾服务体系建设，湖南省委、省政府不仅将防灾减灾救灾体制改革、引导和支持社会力量参与救灾工作、探索建立巨灾保险制度等列入深化改革任务，还从以人为本、生命至上的角度出台了全省 “十三五”综合防灾减灾规划，坚持以防为主、“防抗救”相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这一布局涉及落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量等多个方面，本期专题特此呈现，供学习借鉴。

　　1访谈•创新基因

　　湖南省减灾委副主任、省民政厅厅长唐白玉谈综合防灾减灾体系建设：以规划引领防灾减灾救灾事业发展

　　本报记者 王 铭

　　 全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，离不开防灾减灾救灾工作的法治化、规范化、现代化。地处中部的湖南对此深有感触，因其特殊的地理环境和气候特征，历来自然灾害多发频发，省域各类自然灾害近年来更是呈现农村总体灾情较重，城市内涝等灾害明显增多，损失日趋加重等特点，加快建成满足全省经济社会发展需要的结构合理、功能完善、集约高效、保障有力的综合防灾减灾体系迫在眉睫。

　　近期，湖南省发改委、省民政厅印发《湖南省综合防灾减灾规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》），立足统筹解决防灾减灾综合问题，注重跨部门、跨灾种、全天候、全覆盖的综合防灾减灾能力建设。湖南在大的格局和视野之下，用更宽的思维来思考、来加强防灾减灾救灾事业的顶层设计和科学规划，正是为了不断推进适应新形势、新要求的防灾减灾救灾体制机制的创新，从而直面经济社会建设的主战场，直面人民群众生命财产安全保障。

　　本报记者日前就湖南强化问题导向，紧抓薄弱环节，完善体制机制，统筹整合资源等情况，专访了湖南省减灾委副主任、省民政厅厅长唐白玉。她说，在构建与全面小康社会相适应的防灾减灾救灾体系中，将以求实的态度探究规律，以科学的思维统筹规划，以为民的情怀开拓进取，为建设富饶美丽幸福新湖南提供坚实保障。

　　编制实施《规划》是贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实湖南省委、省政府决策部署，践行“民政为民、民政爱民”宗旨的具体行动。

　　记者：我们看到《规划》最大的亮点，是坚持以人为本、生命至上，最大程度减轻人民群众生命财产损失。这是基于怎样的考量？

　　唐白玉：防灾减灾救灾工作，事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。我们专项编制《规划》，就是为了更好地保障人民群众生命财产安全，减轻灾害损失。

　　第一，《规划》以习近平总书记系列重要讲话为引领，明确了坚持以人为本、生命至上的发展方向。过去一年多时间里，习近平总书记先后在中央政治局第23次集体学习、河北省唐山市调研考察、中央深改组第28次会议中，就防灾减灾救灾工作发表一系列重要讲话，为今后防灾减灾救灾工作指明了方向。我们编制实施《规划》，是贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，践行“民政为民、民政爱民”宗旨的具体行动，也是推进综合防灾减灾救灾体制改革的重要举措，更是牢固树立“四个意识”的生动实践。

　　第二，《规划》贯彻落实省委、省政府决策部署，积极服务富饶美丽幸福新湖南建设。省第十一次党代会提出了建设富饶美丽幸福新湖南的目标，防灾减灾救灾体系建设是其中一项重要内容，今年又纳入了省委全面深化改革重要内容。湖南是多灾易灾省份，据不完全统计，1950-2014年期间，年均直接经济损失100亿元以上。尤其是近年来发生的一些特大灾害让人记忆犹新，如1998年特大洪灾，2008年特大低温雨雪灾害等，严重影响群众的生产生活。在全面建成小康社会决胜阶段，我们编制实施《规划》，重点实施一批对经济社会发展具有基础性、全局性、关键性作用的防灾减灾项目，逐步实施多层次、全方位、高标准的防灾减灾工程与非工程措施，就是要发挥在建设富饶美丽幸福新湖南中的重要作用。

　　第三，《规划》坚持问题导向，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。“十二五”期间，全省应急预案体系不断完善，预警预报能力明显增强，救灾资金投入大幅提高，广大受灾群众深切感受到了党委政府的温暖。但我们也要看到，群众关心的问题并未完全解决，比如农村基础设施薄弱，历次灾害农房因灾损失较大；城市防灾能力不强，每次暴雨过后，“城市看海”等新闻成为大家关注的焦点；恢复重建补助标准不高，难以满足受灾群众倒房重建需要。针对这些问题，在编制《规划》过程中，我们特别注重统筹职能，整合资源，“防抗救”同步推进，提高综合应对能力。

　　新时期要坚持“以防为主、‘防抗救’相结合”的方针，加强科技支撑，推进工程建设，强化宣传教育，提升救灾能力，不断完善防灾减灾救灾体系。

　　记者：《规划》有很多明确的指标，比如年均因灾直接经济损失占国内生产总值（GDP）的比例控制在1.3%以内，年均每百万人口因灾死亡率控制在1.3以内。这些指标很具体，如何实现？

　　唐白玉：刚才你提到的指标，只是《规划》中的一部分。“十三五”期间的重点任务，可以系统性概括为“8大发展目标”“10大主要任务”“12类重大项目”。完成这些目标任务，我们将重点在六个方面着力：

　　着力提升公众防灾能力。2008年汶川大地震，四川省雅安县桑枣中学遭遇重创，由于平时经常演练，全校2200多名学生、上百名老师无一伤亡。这就启示我们，把功夫做在平时，抓宣传、抓演练非常重要。一要加强教育，争取纳入国民教育体系，推进防灾减灾知识进机关、进学校、进企业、进社区、进家庭，提高公众防灾减灾意识。二要加强宣传，利用重要时间节点，开展各类宣传活动，尝试开发一些科普、动漫作品，通过微信、微博广泛传播，引导更多群众参与。三要加强演练，在多灾易灾地区，科学规划建设紧急转移路线和避难场所，定期组织开展演练活动，提高群众自身紧急避险能力。

　　着力提升预警应急能力。一是预警要“早”，要提高灾害早期识别能力，增强预警的准确性、时效性和覆盖率，打通预警群众“最后一公里”，为群众避灾避险赢得时间。二是反应要“快”，省政府去年修订了全省救灾应急预案，各级各部门预案也相应进行了完善，重点是抓好组织实施，灾情一旦发生，第一时间响应、第一时间启动，有条不紊科学应对。三是应对要“准”，立足抢大险、救大灾，加强军地联动和部门协同，完善紧急抢险、紧急救援机制，切实维护人民群众的生命财产安全。

　　着力提升工程减灾能力。一是抓好“大项目”，围绕防汛抗旱、调蓄排涝，建设一批骨干工程，提高大江大河治理能力。二是搞好“微建设”，结合精准扶贫，加大异地搬迁、农村危房改造力度，提高农村房屋抵御自然灾害能力。三是完善“微服务”。加强隐患排查，对医院、学校以及民政部门的福利院、敬老院等公共服务设施进行安全加固，提高基础设施设防水平。

　　着力提升灾害救助能力。一是加强备灾体系建设，在全省形成比较完善的储备体系。二是提高应急救助能力，灾情发生后要第一时间启动预案、第一时间查灾核灾、第一时间下拨救灾物资，确保受灾群众12小时以内得到有效救助。三是整合灾后重建资源，吸收以往成功经验，统筹异地搬迁、农村危房改造资金，与美丽乡村、新农村建设等紧密结合起来，既解决倒房群众建不起的问题，也解决建得好的问题。

　　着力提升科技支撑能力。落实创新驱动发展战略，一是研究新理论，省减灾委成立了专家委员会，要引导高校参与基层理论研究，服务各级党委政府决策。二是运用新方法，加强大数据、云技术应用，建成 “湖南防灾减灾云”，提高预警预判能力。三是开发新技术，引进现代卫星遥感、无人机等新技术，引导防灾减灾救灾新技术、新产品、新服务发展。

　　着力提升基层基础能力。一是改善救灾应急设施，提高全省救灾应急能力。二是开展社区示范创建，综合减灾示范县市区创建工作，提高全省整体水平。三是加强基层队伍建设，发挥基层灾害信息员的作用。

　　要充分发挥减灾委综合协调职能，整合部门职能资源，强化各级政府责任，动员社会广泛参与，形成群众利益最大向心力。

　　记者：一分部署，九分落实。《规划》的落实需要各方共同努力，作为省减灾委牵头单位的省民政厅，下步围绕《规划》的落实，将做好哪些具体工作？

　　唐白玉：《规划》实施是一项系统工程，作为牵头部门，我们重点抓好4个方面工作：

　　发挥减灾委综合协调职能。省减灾委发挥综合协调作用，每年由省领导召集部门开会，研究解决具体问题，尤其每年针对灾情，及时开展会商、评估，取得了很好的成效。在《规划》实施中，我们将进一步推动各级减灾委充分发挥综合协调作用，形成工作合力。

　　落实涉灾职能部门职责。这次编制《规划》，基本思路就是统筹职能，整合资源，统一规划，协同实施。根据省政府安排，作为牵头部门，我们将积极做好沟通协调工作，对任务进行具体分工，加强监督检查、跟踪评估，督促各个部门按《规划》要求，加强政策创制，细化措施办法，组织项目实施，确保各项重点任务落到实处、见到实效。

　　强化地方政府职责。坚持分级负责、属地管理原则，强化地方政府主体责任，建立健全并严格执行防灾减灾救灾资金投入地方财政分担机制。

　　提高社会动员能力。重点健全四项机制，一是社会动员机制，壮大减灾志愿者队伍，完善征用补偿制度，加大政府购买力度，推进救灾物资、紧急救援、救灾装备社会化进程。二是赈灾捐赠机制，按照慈善法的要求，充分利用网络众筹平台，募集更多的救灾款物。三是社会保险机制，用好农房、经济作物保险制度，扩大巨灾保险试点范围，分担群众灾害风险。四是社会监督机制，及时向社会公布募捐款物、救灾资金、救灾物资使用等信息，提高透明度和公信力。

　　 2规划•蓝图布局

　　 3改革•凝聚力量

　　 湖南营造社会力量有序参与防灾减灾救灾的政策环境和活动空间

　　 本报记者 王 铭 通讯员 祝林书

　　 一边是社会力量参与减灾救灾的热情持续高涨，一边是社会力量参与救灾工作的政策法规、协调机制、服务平台亟待加强，如何解决中间信息不对称、供需不匹配等问题，是湖南省近年来重点研究解决的问题。

　　尤其是去年以来，湖南就上述问题从政策层面作出回应。省民政厅出台的《关于支持引导社会力量参与减灾救灾工作的实施意见》中明确提出，要采取政府建立支持引导社会力量参与减灾救灾工作机制和社会动员机制的办法，加强对社会力量的指导和帮助，支持引导和监督指导其高效有序参与减灾救灾工作，进一步提高全社会共同抵御自然灾害风险的能力。

　　更为重要的是，湖南还将如何引导支持社会力量参与、加强借助市场手段分担风险能力建设，作为综合防灾减灾“十三五”规划前期论证与后期实施的重要内容。譬如，将加快研究和推进政府购买防灾减灾救灾社会服务等相关措施，探索建立救灾紧急征用补偿制度，建立政府购买减灾救灾服务项目清单及标准体系。发挥保险等金融市场手段的积极作用，完善应对自然灾害的金融支持体系，建立规范合理的灾害风险转移分担机制。

　　湖南省民政厅救灾处处长章民表示，下一步将协同建立完善社会力量参与减灾救灾工作的统筹协调平台、信息对接平台、供需匹配平台、培训教育平台和监督管理平台，使社会力量参与减灾救灾工作的激励保障机制更加完善、氛围更加浓厚、体系更加完备、作用更加明显。

　　他介绍，今年湖南将重点推出社会力量参与防灾减灾救灾的三大品牌，一是通过政府购买服务的方式，择优支持具备实力的社会组织在全省范围内开展100场防灾减灾救灾知识技能宣传演练“六进”（进机关、进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭）活动。二是实施政府购买防灾减灾救灾社会服务的举措，在全国防灾减灾日、国际减灾日等重要时间节点，组织引导社会组织承办各类集中宣传演练活动。三是积极协调财政、保监等有关部门，推进巨灾保险制度的建立实施，大力推广农房灾害保险，推动发挥市场机制作用，分散灾害风险，提升灾害治理能力。

　　为了进一步培植参与防灾减灾救灾的骨干社会力量，湖南省民政厅将支持引导社会力量参与减灾救灾列入业务培训重点内容，培育一批具有减灾宣传教育功能或灾害救援能力较强的社会组织。同时，重点联系一批生产、销售救灾物资的爱心工商企业，扶持一批具有较强救灾意愿的志愿者队伍，掌握一批具有救灾能力的社会组织和企业的详细情况，发挥社会力量在防灾减灾救灾工作中的积极作用，营造支持引导社会力量参与防灾减灾救灾工作的良好氛围。

　　与此同时，引导社会力量和运用市场机制也为湖南灾后重建积累了重要经验。

　　去年，湖南遭受13次大的洪涝灾害过程，造成受灾地区群众房屋倒损。经核定，全省共有42924户民房倒损，其中倒房重建户10595户，损房维修户32329户。在灾后重建中，湖南坚持“社会互助”原则，注重整合社会资源，发挥社会力量的作用，先后有近600多家社会组织与志愿者、民营企业主和社会贤达、在外工作湘籍人士等，共捐助灾后重建款物800多万元，支持3000多户受灾群众重建家园，恢复正常的生产生活。多个地区还由政府出资，为灾害风险大的地区群众和困难群体办理了农房保险手续。

　　在做好因灾倒损民房灾后重建工作的同时，湖南还注重组织引导有实力、有经验的社会组织投入防灾减灾知识技能培训推广。如长沙市绿舟防灾减灾促进中心，今年1至5月面向社区和学校完成了90场次减灾救灾和应急救援方面的培训，合计直接受益人数近1.4万人。

　　为了破解信息壁垒误区、促进互联互通互动，湖南省民政厅目前正在建立完善信息数据库和信息平台，编发湖南省参与减灾救灾主要社会力量名录，建立社会力量参与减灾救灾的有关服务指引、标准规范、绩效评估等政策制度，健全救灾需求评估、信息发布和资源对接等机制。

　　■ 延伸阅读 “支部联基层” 将党建与防灾减灾救灾深度融合

　　本报讯 6月16日，湖南省民政厅副厅长邓磊与厅救灾处党支部全体党员干部来到中方县开展“支部联基层”活动，实地了解救灾物资储备和综合减灾示范社区建设情况，召开救灾工作与机关党建工作座谈会，走访慰问了桐木镇桐木村部分因灾致贫的农户。

　　此次活动是今年湖南省民政厅深入开展以“联基层、补短板、破难题、促发展”为主题的机关支部联基层主题活动之一，活动采取党建工作与业务工作深度融合，不仅了解掌握了灾后重建工作的真实情况，还就如何在防灾减灾救灾工作中“补短板、破难题、促发展”，形成了具体对策。

　　以普通党员身份参加活动的副厅长邓磊表示，此次“支部联基层”活动让大家零距离感受到了基层群众的期盼，深感肩上的担子重、责任大。基层在灾后民房恢复重建、救灾物资储备库建设、综合减灾示范社区创建等方面，存在的对象认定不够精准、工作标准不够高、工作进度滞后、创新和亮点不多等问题，需要以更高的标准、更严的要求、更实的措施，进一步补齐短板、改进不足。 （祝林书）