用财力物力心力绘就多彩民生画卷——从党的十八大以来政府工作报告看民政事业发展

　　(《中国社会报》2017年3月4日2版）

　　“必须把保障和改善民生作为政府一切工作的出发点和落脚点，放在更加突出的位置，着力加强社会建设。”

　　“要坚持建机制、补短板、兜底线，保障群众基本生活，不断提高人民生活水平和质量。”

　　“立国之道，惟在富民。要以增进民生福祉为目的，加快发展社会事业，改革完善收入分配制度，千方百计增加居民收入，促进社会公平正义与和谐进步。”

　　“坚持以人民为中心的发展思想，努力补齐基本民生保障的短板，朝着共同富裕方向稳步前进。坚决打赢脱贫攻坚战，我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”

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　　每年全国两会上，政府工作报告都是代表委员和社会公众关注的热点和焦点。党的十八大以来，历年政府工作报告始终贯穿民生主线，把保障和改善民生作为工作的出发点和落脚点，一组组数据、一项项部署充满着民生温度，绘就多彩民生画卷。

　　民惟邦本，本固邦宁。政府工作的根本目的，是让全体人民过上好日子。对于民政部门来说，政府工作报告中的每一项民生部署，最终都会折射到城乡低保对象、农村留守儿童等诸多民政服务对象的生活中，给他们带来“小确幸”。

　　进一步理顺政府与社会组织关系

　　【报告】

　　2013年：改革社会组织管理体制，引导社会组织健康有序发展。

　　2014年：更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。

　　2015年：加强和创新社会治理。深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理。

　　2016年：支持工会、共青团、妇联等群团组织参与社会治理。加快行业协会商会与行政机关脱钩改革，依法规范发展社会组织。

　　【落实】

　　党的十八大以来，我国社会组织数量从2013年底的54.7万个增长到2016年底的将近70万个。社会组织管理制度改革上升为党和国家重大任务部署，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，激发社会组织活力。民政部积极推进社会组织管理制度改革，启动全国性社会组织直接登记工作，完成阶段性全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作，推进社会组织登记、年检、评估与党建工作同步进行，健全政府购买服务支持社会组织发展制度，等等。

　　【点评】

　　点评人：徐家良 上海交通大学中国公益发展研究院院长、教授

　　党的十八大以来，社会组织在社会治理中的地位逐渐明确，是社会主义现代化建设不可或缺的有机组成部分，是公民参与社会治理的重要载体，在社会建设中发挥着提供服务、反映诉求、协调关系、规范行为的积极作用。加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，这是社会组织发展的方向，也是社会组织发展的目标。

　　为了确保社会组织提供高质量高速度的公共服务，进一步理顺政府与社会组织关系，激发社会组织活力，有必要采取如下措施，促进社会组织可持续发展：

　　第一，加快转变政府职能，强力购买社会组织公共服务，进一步明确政府与社会组织的职责关系，把操作性的事务逐步委托授权给社会组织，逐年增加存量购买的范围与规模，逐步减少增量购买的数量，通过购买公共服务，寻找政府与社会组织的合理边界，拓宽社会组织参与公共事务渠道，增强社会组织能力。

　　第二，完善慈善组织配套法规体系，确保慈善组织税收优惠。有效实施慈善法，加快登记和认定慈善组织的时间，及时发布慈善组织税收优惠政策，使慈善组织权利与义务对等，明确慈善组织合法权益。

　　第三，继续推进人民团体、群众团体和红十字会改革。通过地方试点与一系列有效措施，消解机关化、行政化、贵族化、娱乐化“四个现象”，让官办社团吸纳社会化与市场化机制，更好地发挥党、政府与社会之间的桥梁和纽带作用。

　　第四，建设法人治理科学结构，提高社会组织能力水平。通过年检、年度报告、培训、转变职能、奖励、评估和抽查等一系列方式，完善社会组织法人治理结构，提升社会组织资源集聚能力、品牌营销能力、危机应对能力，确保社会组织有效发挥积极作用。

　　助力融合 双拥大有可为

　　【报告】

　　2013年：要加快推进国防和军队现代化，建设巩固的国防和强大的军队，坚决维护国家主权、安全、领土完整，保障国家和平发展。

　　2014年：推动军民融合深度发展。各级政府要一如既往关心支持国防和军队建设，密切鱼水情谊，使军政军民团结坚如磐石。

　　2015年：坚持国防建设和经济建设协调发展，促进军民融合深度发展。各级政府要始终如一地关心和支持国防和军队建设，坚定不移地巩固和促进军政军民团结。

　　2016年：推动重要领域军民融合深度发展。各级政府要大力支持国防和军队建设，走出一条新时期鱼水情深的军政军民团结之路。

　　【落实】

　　党的十八大以来，民政部门支持国防和军队建设坚定有力。民政部参与提请全国人大常委会做出设立烈士纪念日的决定，落实《关于加强烈士纪念工作的意见》，提请国务院分批公布著名抗日英烈、英雄群体和国家级抗战纪念设施、遗址名录，庄严举行在韩志愿军烈士遗骸交接迎接和安葬仪式，基本完成散葬烈士墓和零散烈士纪念设施维修抢救工程。完善退役士兵教育培训、创业就业税收优惠等政策，稳步提高优抚安置对象抚恤补助标准，首次实现“三属”定期抚恤金标准城乡一体。深入开展全国“双拥在基层”活动，积极推进军民融合深度发展，等等。

　　【点评】

　　点评人：赵 铮 中国社会报社记者

　　军民融合，国之大计；军民团结，制胜之本。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在历史高度，顺应时代发展，将军民融合深度发展确定为国家战略，这体现出党和政府对军民融合和双拥工作的高度重视和战略统筹。

　　大战略考验大智慧，彰显大担当。军政军民团结是军民融合深度发展的政治基础和可靠保证，是我党我军的政治优势、力量之源和制胜之本。充分发挥双拥及优抚安置工作在军民融合中的政治优势，努力将工作提升到符合推动军民深度融合发展的新水平上来，既是民政人爱民、为民的职责和本分，也是民政人服务大局、聚力圆梦的时代担当。新的历史时期，需要双拥工作在凝心聚力中进一步发挥桥梁纽带作用，形成党政军民“一条心”“一股绳”“一盘棋”。与此同时，伴随军改的铿锵脚步，面对服务强军实践的使命要求，各地紧扣时代脉搏，进一步增强服务意识和大局意识，在坚持关切军人“后路、后院、后代”的同时，聚焦部队“前方、前线、前沿”。拥军的工作目标和创新要点时刻与部队战斗力建设聚焦对表，在新时代诠释“兵民是胜利之本”的不变主题。

　　在双拥及优抚安置工作中，民政部门积极开展政策创制、创新机制活力、提升技术能力，广泛深入基层，扩大社会影响，一件件转作风、接地气、暖民心的实事遍地开花。通过实实在在的工作传播军政军民团结的正能量。

　　习近平总书记明确指出：“我们正在推进的军民融合发展工作需要双拥工作为此打下扎实的基础。”双拥工作在军地军民融合深度发展中必定大有作为。

　　全面提升防灾减灾救灾综合能力水平

　　【报告】

　　2013年：要做好气象、地质、地震等方面工作，提高防灾减灾能力。

　　2014年：加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力，做好地震、气象、测绘等工作。

　　2015年：提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。做好地震、气象、测绘、地质等工作。

　　2016年：建立巨灾保险制度。必须坚持不懈抓好安全生产和公共安全，加强安全基础设施和防灾减灾能力建设。

　　【落实】

　　党的十八大以来，我国综合防灾减灾能力建设扎实开展，防灾减灾救灾体系建设步伐不断加快。中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，通过顶层设计，针对三大体制机制完善升级提出了一系列改革举措。民政部门及时启动救灾预警响应和应急响应，有序应对各类自然灾害，加强冬春救助，保障受灾群众基本生活。推动所有省份开办政府资助农房保险业务和推进救灾物资储备系统、综合减灾示范社区等建设，增强了防灾减灾救灾能力。

　　【点评】

　　点评人：齐世东 山东省减灾中心主任

　　各级民政部门要牢固树立“民政为民、民政爱民”的工作理念，把防灾减灾救灾体制机制改革工作做好。推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须高度重视强化组织实施力度。要发挥主动性和创造性，因地制宜，积极探索，抓好试点示范，破解改革难题，积累改革经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革逐步有序深入开展。

　　推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须切实强化法治保障工作。将防灾减灾救灾工作纳入法制化轨道。着力加强综合建章立法研究，及时修订各类有关灾害专项应急预案和工作规程，为防灾减灾救灾工作提供制度保障。

　　推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须把落脚点放在全面提升防灾减灾救灾综合能力水平上。一要在健全统筹协调和属地管理体制、完善社会力量和市场参与机制上做文章。做好受灾群众的紧急救助、过渡期生活救助、倒损农房恢复重建和冬春救助等工作。二要在提高统筹协调能力上下功夫。进一步强化各级减灾委员会的综合协调职能，有效整合多方资源，加快推进救灾物资储备体系建设，完善救灾物资调动应急联动机制。三要在提高社会动员能力上求突破。鼓励和支持社会组织等社会力量参与减灾救灾工作，引导救灾捐赠物资及时有效用于救灾应急和灾区恢复重建。四要在健全灾害保险制度上要成效。推广建立救灾保险制度，推行政策性农村住房保险制度，推进开展巨灾保险，逐步形成规范合理的灾害风险分担机制，努力提高综合抗灾能力。

　　　农村低保兜底衔接精准扶贫

　　【报告】

　　2013年：完善社会保障制度。城乡低保和优抚对象补助标准也进一步提高。

　　2014年：推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平，全面实施临时救助制度，为特殊困难群众基本生活提供保障，为人们创业奋斗解除后顾之忧。

　　2015年：加强重特大疾病医疗救助，全面实施临时救助制度，让遇到急难特困的群众求助有门、受助及时。继续提高城乡低保水平。

　　2016年：织密织牢社会保障安全网。落实临时救助、特困人员救助供养等制度。城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%。加快健全城乡社会救助体系，使困难群众遇急有助、遇困有帮，让社会充满关爱和温暖。

　　【落实】

　　2014年，《社会救助暂行办法》颁布实施，这是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，首次将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针政策纳入到法制安排中，为社会救助事业长远发展提供了法律遵循。同年，国务院作出了全面实施重特大疾病医疗救助的部署。民政部门积极贯彻落实，在全国建立了居民家庭经济状况核对机制，城乡低保水平逐年提高。以2016年为例，全国城乡低保月人均补助分别同比提高9.8%、17.8%，远超政府工作报告提出的“分别提高5%和8%”的目标。

　　【点评】

　　点评人：赵晓明 中国社会报记者

　　在向全面建成小康社会迈进的道路上，扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。打赢扶贫攻坚战，要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。其中，农村低保履行保基本、保底线、保民生的兜底责任。如何实现低保“兜底”助力精准扶贫，有效保障农村困难群众基本生活？

　　首先，精准扶贫要“看真贫”。干部看真贫，就是要深入基层、深入群众。对民政干部而言，入户核查低保对象，既要直接到困难群众家里，了解其是不是真的贫困，对贫困与否和贫困程度有最直观的印象，也要与村（社区）干部、困难群众邻居等交流，做到心中有数，避免只看表格、数据来评定低保。

　　其次，精准扶贫要“扶真贫”。干部扶真贫，就是要精准识别贫困对象。对民政而言，就是要指导各地通过建立责任追究机制、畅通举报渠道、加强公开公示、开展第三方评估等办法，加快完善社会救助监督检查长效机制。此外，针对家庭收入统计难的问题，民政部门加快健全完善社会救助家庭经济状况核对机制，精准识别贫困对象，让不符合条件的申请对象无所遁形。

　　再次，精准扶贫要“真扶贫”。干部真扶贫，就是要俯下身子让扶贫措施落到实处。对民政干部而言，要切实把低保对象的生活放在心上，切实了解低保对象生活困难的具体原因，分类策施。对部分有劳动能力的低保对象，要鼓励其通过就业培训等方式提高自己的劳动技能和就业能力，真正脱离贫困状态。

　　　基层政权和社区建设篇

　　【报告】

　　2013年：加强和创新社会管理。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，完善村民自治、城市居民自治制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。

　　2014年：推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。

　　2016年：加强和创新社会治理。推进城乡社区建设，促进基层民主协商。

　　【落实】

　　党的十八大以来，民政部报请党中央、国务院批准，中办、国办先后印发了加强城乡社区协商、开展农村社区建设试点工作的文件。民政部会同全国社区建设部际联席会议成员单位印发了《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》，出台村民委员会选举规程，社区建设继续深化，社区公共服务综合信息平台建设迈出坚实步伐。推动开展社区减负增效、深化实验区等工作，促进了基层群众自治和社区治理创新。

　　【点评】

　　点评人：张霖生 中国社会报社记者

　　治国理政，如何治？如何理？看似一个天大的问题，答案却渗透在社会的方方面面。

　　从党的十八大以来的政府工作报告中我们可以看出，关于城乡社区建设，2013年的提法还是“社会管理”，但2014年已换做了“社会治理”。

　　从管理到治理，一字之差，已过千山万水，赫然不同境界。

　　管理的核心在于管，要在从上到下、从行政到社会的约束秩序。治理的核心在于治，要在减少行政干预、释放城乡社区的内生活力。

　　从三十七年的城乡居民自治的实践来看，我们走过了从“他治”到“自治”的阶段，并成功孕育出了“自治”的高级形式——“共治”。2015年中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，就是对基层群众自治实践基础上发展出来的“共治”形式的肯定。这样的共治，首先是城乡居民的自治权利得到更进一步的保障。其次则因为协商主体的广泛性，使得城乡居民自治的方式有了更多的灵活性。发展到今天，我们完全可以说，城乡居民自治形式已经相对成熟，趋于完善。下一步的工作，就是要让城乡社区成为党和政府治国理政新理念的实验区、试验田，就是要让党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念在城乡社区落地生根，成为人民群众对我们社会文明进步的切身感受。

　　司马迁说，县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。仔细分析，无论市县，无论城乡，今天我们社会板块最基本的单元，其实就是社区。只要城乡社区大治，天下哪有不一片祥和的道理。

　　　为老年人办实事、做好事、解难题

　　【报告】

　　2013年：要加大对社会养老服务体系和儿童福利机构建设的支持力度。

　　2014年：支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务。

　　2015年：鼓励社会力量兴办养老设施，发展社区和居家养老。

　　2016年：支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费。

　　【落实】

　　2013年《老年人权益保障法》的修订将长期以来对养老服务发展中形成的共识和实践探索上升到了法律。同年，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。2017年，民政部、发展改革委等13部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性。近年来，民政部门协调制定诸多养老服务业配套政策，启动养老服务业综合改革、公办养老机构改制、老年人住房反向抵押养老保险、居家和社区养老服务改革、医养结合等试点工作，推动了城乡养老服务全面发展。

　　【点评】

　　牟新渝 中国老龄科学研究中心

　　如果说“新常态”是今后一段时期经济发展的关键，那么人口老龄化问题将是伴随着全面建成小康社会的全部过程。养老服务供给侧改革就是转观念、调结构、顺关系、强基层、严监管，要找准视角，摸清底数，明了情况，不能把局部的问题当作全局的问题，把趋势性的问题误判为现实性的问题，把一时一地的做法变成永久不变的推广模式。必须站在养老事业战略高度上，贯彻落实“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”相结合的老龄工作方针，满足老年人日益增长的物质文化需求，在重点领域和关键环节上有所突破，把握养老事业针对性、系统性、整体性和协同性，以站位更高、落点更实、瞄准更精的举措谋划推动养老服务业。

　　“十三五”期间，养老格局重点在基层，难点在农村。基层的社区，在多层次养老服务体系中，找准居家为基础是着力点，把握社区为依托是关键点，明确机构为补充是落脚点，促进“医”与“养”相互融合对接点，改善民生发挥政府托底作用，精准投险各类老年困难群体、特殊群体基本生活。

　　目前，农村作为养老服务业的难点、盲点、焦点问题又一次提出来。务农是求生存，非农转移则是求发展。农村年轻劳动力外出务工，谋求自身发展无可非议。但是，这导致农村家庭养老功能的减弱。要稳定农村留守老人家庭在土地承包上的关系，更多地从物质和精神上关爱农村留守老年人，为老年人办实事、做好事、解难题。

　　　以慈善法出台为契机促进慈善跨越式发展

　　【报告】

　　2014年：支持慈善事业发展。让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖。

　　2015年：发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。

　　2016年：支持专业社会工作、志愿服务和慈善事业发展。

　　【落实】

　　党的十八大以来，民政部门支持慈善事业发展的力度加大。国务院印发《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，采取发布慈善救助信息、鼓励民营企业投入慈善等措施，完善了促进慈善事业发展的政策措施。根据最近几年公布的中国慈善捐助报告，2013年慈善捐赠总额近千亿元，2014年、2015年慈善捐赠总额均破千亿元，慈善参与主体更加多元和广泛，捐赠方式更加多样化。

　　【点评】

　　章高荣 深圳国际公益学院特聘研究员

　　党的十八大以来慈善事业的制度化建设取得了跨越式发展。慈善法的出台是慈善事业法治化进程中的里程碑。慈善法出台后，民政部等出台了慈善组织认定、募捐管理等一系列配套政策。在税收方面，财政部等出台了大额股权捐赠免税政策，同时企业所得税法经过修改配套衔接了慈善法中关于税前扣除结转的政策，这些政策的出台都为营造良好的慈善法治环境奠定了扎实的基础。

　　党的十八大以来慈善氛围和捐赠热情也得到了进一步提升。近五年来大额捐赠无论是单笔最高额度还是总量都逐年提高，大额捐赠成为中国捐赠领域的常态，2016年更是超过了300多亿元。中国已经具备了一批具有国际视野和前瞻性的新生代慈善家。除此之外，以互联网为载体的公众参与也突飞猛进。无论是九九公益日、微公益还是公益众筹都激发了公众参与的热情和慈善救助的渠道。

　　未来推动慈善事业的跨越式发展需要进一步理顺法律法规和落实慈善法的相关政策。首先，需要尽快出台完善社会组织的三大条例，降低慈善组织的准入门槛。其次，以准入监管为主向全方位的综合监管过渡，从而让慈善组织规范化运行。最后，落实税收等配套政策和政府购买等财政激励政策，使得慈善组织不仅能够合法出生，而且能够可持续发展。只有进一步完善政策环境，慈善组织才能够真正成为政府公共服务的递送者和社会发展的促进者，从而使得慈善组织扮演好政府助手的同时，成为社会治理的重要参与主体。

　　扎实推进未成年人权益保护工作

【报告】

　　2013年：切实保障妇女和未成年人权益，关心和支持残疾人事业。要加大对社会养老服务体系和儿童福利机构建设的支持力度。

　　2014年：加强未成年人保护和困境家庭保障，做好残疾人基本公共服务和残疾预防。

　　2015年：为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务，建立未成年人社会保护制度，切实保障妇女儿童权益。

　　2016年：切实保障妇女、儿童、残疾人权益，加强对农村留守儿童和妇女、老人的关爱服务。开展法治宣传教育，做好法律援助和社区矫正工作。

　　【落实】

　　国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》。民政部门健全了流浪未成年人救助保护制度，建立了未成年人行政保护与司法保护协作机制，未成年人社会保护试点工作稳步推进，“流浪孩子回校园”专项行动成功帮助64483名流浪未成年人返校复学。2016年3月,民政部、教育部、公安部印发通知,在全国范围内组织开展农村留守儿童摸底排查工作，经排查，全国有902万名留守儿童。

　　【点评】

　　祝 闯 中国社会报社记者

　　近年来，民政部门作为法律上明确负有保护未成年人合法权益责任的政府职能部门，以时不我待、只争朝夕的工作劲头扎实有效地推进未成年人权益保护工作（以下简称“未保工作”）。

　　有的放矢，箭无虚发。2013年，民政部开展了未成年人社会保护试点工作，一些试点地区建设起了未成年人救助保护中心，探索构建直接面向未成年人的社会保护工作模式和网络体系。同年，民政部联合九部委开展了以“合力保学、快乐成长”为主题的“流浪孩子回校园”专项行动。

　　法律制定和政策创制并驾齐驱。2014年，未成年人社会保护试点工作在开展的第二年就扩大到98个国家级试点地区、105个省级试点地区，各地基本建立了“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的领导和协调机制。同年，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》出台。

　　快马加鞭，未保工作逐步引向深入。未成年人社会保护试点工作探索建立了监测预防、发现报告等未成年人社会保护工作机制。2015年，民政部门开始着手会同有关部门研究制定农村留守儿童关爱保护政策措施。

　　集中优势力量，整合部门资源。2016年，民政部建立了我国首个负责未成年人权益保护的政府机构——未成年人（留守儿童）保护处。农村留守儿童部际联席会机制随即建立，民政牵头，多部门协同的工作机制初步建成。

　　路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。党的十八大以来来，民政部门开展未保工作，从专门机构的设立，专业人才队伍的组建，工作机制的建立，蹄疾而步稳。这让我们触摸到了那份对坚持儿童利益最大化理念的执着，感受到了民政为民、民政爱民的情怀，看到了未成年人权益保护事业的明天。