（《中国社会报》2015年12月22日 3版 专题） 本报记者 王铭 　　编者按 身处中部、没有资源禀赋优势，然而湖南省近年来在养老服务体系建设中探索的经验却可圈可点。湖南人口老龄化程度、老年人口高龄化程度、老年人家庭空巢化程度、失能半失能老人占比都高于全国平均水平，老龄化、高龄化和空巢化增速更是快于全国平均水平。面对不可逆转的老龄化社会，湖南作出了“加大政策供给、强调行动成效”的选择与决策，通过将养老服务纳入法制框架，调整现有公共管理与服务政策体系中的政策设计，强化供给侧和需求侧的“双轴驱动”，实现了发展理念的改变、发展目标的精准、发展路径的转换。 　　即将收官的“十二五”，是湖南重视塑造现代老龄社会经济运行方式和社会运行体系中，推进养老服务业发展最快的时期。今天，本报以深度报道方式为其点赞，呈现湖南养老服务业多元化战略框架中，政策与行动、供给与需求、存量与增量、短板与发展、改革与转型等问题的解决之道，就是要为养老服务业“十三五”开局提供参考经验、注入创新活力。 　　从直面困境到创新创制，从积极应对到快速行动，湖南在应对人口老龄化风险敞口不断放大带来的系列问题时，将推动养老服务业实质性转型，纳入全面建成小康社会战略层面统筹布局、协调推进。 　　老龄化步步紧逼湖南。早在1996年，湖南就进入老龄化社会，比全国提前了3年。统计显示，截至2014年底，全省有60岁及以上老年人口1126.2万人，占全省常住人口总数的16.72%；65岁及以上老年人口742.4万人，占11.02%； 80岁以上高龄老人139.12万人；失能半失能老年人217.7万人；纯空巢老人334.9万人，其中因子女工作、学习、结婚等原因不在父母身边的城市和农村空巢老人家庭分别达到60%和55%。 　　这些数据亦是湖南养老服务需求面的直接写照。近年来，湖南根据地区资源禀赋、地理人口、发展基础的不同，从法治层面重塑养老服务政策支持体系，用更高程度的重视、更大的投入、更合理的政策设计，力推养老服务业的转型发展。 　　一方面，湖南在长株潭城市群全国“两型”社会建设综合改革试验区、湘南承接产业转移示范区、武陵山集中连片扶贫开发区、洞庭湖生态经济区等主体功能区中突出重点、分类指导；另一方面，在全面建成小康社会考评指标体系中，按照一、二、三类县市区分层次、分类别进行投入与考评。 　　“随着老龄化进程与经济社会转型期矛盾的交织，养老服务从政府包办转向政府主导、社会与市场深度参与势在必行。” 湖南省民政厅厅长段林毅表示，通过充分调动社会资源，重点布局城乡统筹，公办、民办机构养老改革统筹，机构、社区、居家养老服务统筹，养老服务业跟其他服务业统筹等四个领域的改革，推进了湖南养老服务业有效率、有成效的转型。 　　1、重塑精准支持政策体系 　　立足求真务实的顶层设计，配套以与时俱进的政策创制，是增强养老服务业发展动力的必备要素。近年来，湖南在全局规划上主动适应人口老龄化的客观要求，通过注重供给侧和需求侧的“双轴驱动”，打破政策“碎片化”，建立了精准支持养老服务业发展的政策体系。 　　在全省养老服务业高速发展的“十二五”期间，湖南省在《保障和改善民生实施纲要（2011-2015年）》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，都将积极应对人口老龄化、加强老年社会保障体系、社会化养老服务体系建设、大力发展社会为老服务列为重要内容。《湖南省“十二五”民政事业发展规划》《湖南省老龄事业发展“十二五”规划》更是对养老服务业发展作出了具体详细的规划布局。 　　“积极应对不可逆转的老龄化社会容不得半点迟钝，政府和社会应做到未雨绸缪，避免因未备先老而发生社会问题。”湖南省民政厅党组成员、省老龄办主任陈毅华表示，针对发展任务重与转型发展压力大、体系构建不全面不协调与可持续发展基础薄弱、政府与社会两个作用发挥不充分等问题，湖南从政策创制、资源配置等方面，尽可能地在供需之间找到一个平衡，推动形成了以老年人为中心，由家庭、社区、养老机构、其他社会成员和组织等组成的多层次养老服务体系。 　　为了满足全社会养老服务需求，湖南在加强政策创制中注重疏解引导社会力量、市场力量的参与渠道，先后制发了涵盖养老服务用地、养老设施规划、养老设施建设、老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造、养老服务标准化、养老服务人才培养、老年人个人意外险、政府购买养老服务、养老服务业统计、税收优惠、收费减免、鼓励民间资本参与等领域的30多个政策文件。其中，建立基本养老服务补贴制度、信贷扶持养老服务业发展指导意见等政策走在全国前列。 　　在完善特殊困难老年人养老服务需求的政策保障体系方面，不仅提升了经济困难老年人的供养水平，还建立高龄老年人生活补贴制度和适时调标机制，老年乡村医生教师困难补助制度，以及由政府为五类特困老年人购买个人意外保险制度等，增强了发展基本公共养老服务的后劲。 　　为了确保政府公共服务职能到位、养老服务和产品充足、老年人选择空间充分，湖南省委、省政府在将“基本养老服务补贴覆盖率”纳入全面建成小康社会考核指标体系的基础上，还将2015年“新增2万张养老服务床位”纳入重点民生实事项目；2015年9月25日，湖南省人大常委会通过的《湖南省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》，更是以地方法规形式强化养老服务的内容，力求以法治方式和手段，让养老服务业走上了有法可依、有章可循的发展道路。 　　2、扩大增量加大服务供给 　　完善的养老服务体系，离不开多元的养老服务供给。“十二五”以来，湖南共投入30多亿元，用于搭建“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系。 　　“居家、社区、机构养老三者并非独立存在，而是从过往的相互分割逐步转向三位一体。”段林毅表示，湖南养老服务业的改革转型不是一句口号，而是在确保托底性养老、扩大普惠性养老、推动产业化养老的养老服务转型路径中，将城乡统筹、政府主导、市场主体等关键要素植入其中的关联性改革。 　　在湖南养老服务业的转型中，“扩大增量”是缓解养老服务结构性失衡和供需矛盾的关键环节。 　　在加强养老机构建设的同时，湖南更加注重城乡社区日间照料中心、居家养老服务中心（站）、公共养老服务信息平台等建设。通过增加城乡社区住宿型、非住宿型养老服务床位和服务设施，为社会老人提供养老服务。截至2014年底，湖南省养老机构总数达到2373家，养老服务总床位达到25万张，城乡居家和社区养老服务设施覆盖率分别达到36.5%和22%以上。 　　湖南每年在外务工的人口超过1000万人，“小老人”照顾“老老人”情况明显，统筹城乡养老服务均衡发展成为合理配置资源的先导。全省在推进城市养老服务机构设施建设的同时，更加注重农村幸福院、乡镇老年福利服务中心、村级养老服务示范点、五保之家和敬老院等农村养老服务机构设施建设，为农村老人提供了生活照料、医疗、日托等十多项养老服务。 　　养老服务归根结底是一种市场行为，特别是一般老年群体的普遍性养老服务以及少数老年群体的高端化养老服务都应由市场来提供，让社会力量成为养老服务的主体。对此，湖南统筹民办公办养老同步发展，在加大公办养老机构建设力度的同时，更加注重引导和动员社会力量参与养老服务发展。 　　在政策取向上，放宽准入条件，社会资本投资兴办的各类养老机构，享受与公办养老机构同等的待遇，享受相应的优惠扶持政策，推动全省民办养老机构达到181家，床位3.1万多张。从功能划分上，在公办机构“保基本、兜底线”的基础上，重点支持社会力量打造集生活照料、康复护理、文化娱乐、精神慰藉等为一体、功能更加完备的养老服务“产业链”，形成养老服务品牌，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。 　　3、盘活存量破解发展瓶颈 　　盘活养老服务业存量的改革，是湖南破解发展瓶颈的“试验田”之一。 　　针对过往养老机构在区域、服务结构上发展不平衡等问题，湖南省各地通过探索引进专业化团队运营养老机构，加强养老服务标准化规范化建设、开展养老服务评比评级、加强养老机构管理、挖掘养老服务潜力、提高床位利用率等举措，提升了机构设施的使用效益。 　　长沙市雨花区社会福利中心是这方面的代表，通过引入康乐年华养老服务连锁机构，实施“公建民营”的经营模式，不仅确保了特殊困难老人生活无忧，还针对失能失智提供服务，一定程度上缓解了社会刚性需求。 　　提升财政资源配置效率是湖南盘活存量的一项重要改革，通过将机构、居家、日间照料等养老服务纳入政府购买服务内容，起到了“四两拨千斤”的作用。2015年，湖南省级投入2800万元用于购买基本养老服务补贴、民办养老机构运营补贴、养老护理员培训以及标准化建设，使全省2300多家养老机构、1万多家社区照料机构和居家养老服务机构和组织，承接了政府购买服务，200多万名老年人从中受益。 　　湘潭市“荆鹏养老”负责人王晓芳认为，养老机构、社区照料机构和居家养老服务机构、组织成为政府购买服务的承接主体，不仅增强了这些机构组织的活力，同时也有利于激发社会力量参与养老的积极性。她表示，湘潭市自2012年启动政府购买养老服务以后，已带动全市3万多社会老人享受到了“荆鹏养老”的全方位居家养老服务。 　　为了使存量养老服务机构甩掉历史包袱、消除扩张瓶颈，湖南省民政厅联合省公安厅、省消防总队，对全省社会福利机构消防安全进行专项整治，开展养老机构消防许可工作专题调研。同时，进一步加强民办养老服务机构监督和管理，出台文件要求依法核发养老机构设立许可证，把好民办养老服务机构准入关。 　　今年，湖南省民政厅、省保监局、省老龄办还出台了《关于推行湖南省养老机构责任保险工作的实施意见》。通过在各类寄养服务的公办、社会办养老服务机构推行养老机构责任保险，提升养老服务机构发生意外责任风险时的应对和善后处置能力。 　　同时，为了引导社会和市场力量参与养老机构的建设，湖南还将推进养老服务业发展的税收优惠政策落实情况纳入全省每年的地方税收执法督查范围。 　　 4、以需求为导向促进转型 　　近年来，除了从供给一端为养老服务业寻找出路外，湖南以老年人的实际需求为规划、布局、发展养老服务业的出发点，将“需求导向”作为养老服务业转型的重要着力点。 　　陈毅华分析，养老服务长期以来以供给为导向，以政府主导的供养型福利服务为主，但随着人口老龄化进程加剧，养老服务社会化的不断推进，这一模式已与现实要求不相适应。譬如说，从重机构养老转向重居家养老的变化，就是为了实现更加精准的养老服务。 　　2014年初，湖南省老龄委、省民政厅联合下发了《关于建立湖南省基本养老服务补贴制度的实施意见》，明确基本养老服务补贴范围、补贴标准、目标和任务。这一制度不仅整合了各地名称、内容不一的养老服务补贴制度，有效消除制度的“碎片化”，而且明确提出通过政府购买服务的方式来实现对“需方”的补贴；不仅促进养老服务市场从潜在消费变为现实消费，还为民办养老服务企业和社会组织参与公平竞争创造了条件，让困难、失能半失能老年人享受到了养老服务。 　　从2015年开始实施的政府购买养老服务制度亦是如此，通过对年满60周岁的城市“三无”老人等4类老年人购买居家养老服务等5项服务内容，努力让无法定赡养人、丧失生活自理能力等老人安度晚年； 2014年5月，湖南省老龄办与中国人寿湖南分公司联合下发《关于共同推进老年人意外伤害保险工作的意见》，在全省推开老年人意外伤害保险工作，更是弥补了老年人特别是高龄老年人保险的空白。加之建立的高龄补贴制度、重度残疾人护理补贴制度等，都体现了发展思路从供给导向转向需求导向的变化。 　　这些以提高老年人消费意愿和消费能力为导向的政策措施，激发老年人的医疗卫生、康复护理等养老服务刚性需求，使老年人的潜在需求变为有效需求，促进了养老服务市场的形成。 　　5、创新养老服务发展模式 　　无论是宏观布局或是微观调整，湖南养老服务发展模式相较于前些年来说，都已经发生了质的变化。尤其是在长沙、湘潭两地被确定为国家养老综合改革试点区后，常德、郴州两地作为省级试点全面推行改革；在10个市、20个县（区）选择20家公办养老机构在确保国有资产不流失、养老用途不改变的前提下，开展了公办民营或公建民营试点。 　　与此同时，从单一机构养老向社区居家养老与机构养老相结合拓展和延伸的过程中，湖南探索的“养医融合”模式、小型托老机构模式、“互联网+”养老服务新业态等，则为创新养老服务发展创造了多种可能。 　　医养融合模式在湖南各地较为普遍。目前在11个市州、16个市县的21家养老机构开展试点，力求促进医疗资源和养老资源的有机结合，为从单纯供养型的养老服务转向多样化的集供养、医疗和护理于一体的养老服务发展路径积累经验。通过近两年的探索，湖南形成了机构融合型、社区嵌入型、居家服务型三种医养融合模式。 　　湖南康乃馨老年健康产业投资（控股）集团是这方面的“领头羊”之一，通过建立老年病医院、护理院、呵护中心的医养融合，形成了以大型养老社区为龙头、中型养老机构为网络、复合式社区连锁小型机构为基础的立体养老服务体系。 　　根据规划，湖南近三年内将新增约70家医养结合的公办养老机构、900家社区嵌入型的小型托老机构，新增4万张护理型床位，形成“以医助养、以养带医”的医养结合的一体化模式。 　　湖南还在4个市、5 个县（区）选择16个社区（机构）开展机构社区、公办民办合作试点，寻找公办和民办、机构和社区合作共赢结合点，力求实现资源整合、优势互补、互惠互利。今年，还投入5000万元资助了105个小型养老机构建设，这种集日间照料、居家养老服务、完全托养和医养融合等多项功能于一体的“家门口的养老院”，既能满足老年人实际需求，又契合地方政府公共服务平台建设要求，受到了群众的广泛欢迎。在澧县，通过统筹各类资金资源，动员社会力量共建共享，激活了很多“草根型”力量参与到农村养老服务工作中，他们采取微利保本的模式，为居民提供了日间照料等服务。 　　“互联网+”养老服务新业态也是湖南近两年探索的重点领域。如今，在长沙市雨花区，在养老服务信息平台上注册过的居家老人，只要拨打服务热线或通过老人手机上的GPS定位器发出服务需求，就能就近与社会养老服务机构对接，第一时间享受到紧急救助、生活照料、医疗康复、精神慰藉、信息咨询等服务。韶山市的养老服务信息平台覆盖到了城乡所有老人，老人只需要一个电话就可以享受保洁、生活照料、家庭设施设备维修、陪同就医、代购代办、紧急救援等家政和医疗服务。 　　6、提升能力助推集群效应 　　作为生活性服务业的重要内容，养老服务业之所以难以形成集群化的效应，与人才储备不足和职业化培训有着直接关系。 　　为了解决养老服务专业队伍不足的问题，2013年，湖南省民政厅、省人力资源和社会保障厅、省财政厅联合出台了《关于在全省开展养老服务职业培训和技能鉴定工作的通知》，进一步明确了养老护理员培训相关要求，对现有和新进养老服务机构没有取得职业资格证书或相关学历证书的从业人员开展培训，并参加职业技能鉴定。 　　两年多来，省、市、县经由专业资质机构开展养老护理员培训达30多个班次近2000人次，其中98%以上参加培训的人员都经过人社部门组织的专门考核鉴定，取得了相关职业资格证书。 　　为了提高养老人才培养质量，湖南省普通本科学校、职业院校开办了与养老服务有关的专业点和专业方向近60个，现有在校生近3万人。省内养老服务专业学生就业率普遍超过95%，对口就业率也在90%以上，用人单位对学生的满意度超过80%。 　　据介绍，自“十二五”以来，湖南通过国家、省级重点建设项目，共计投入近1800万元专项资金，重点支持养老服务业相关学校和专业建设、基地建设，提升相关院校和专业的办学水平和核心竞争力。 　　例如长沙民政职业技术学院老年服务与管理专业和岳阳职业技术学院护理（老年护理）专业，先后被立项为省级示范性特色专业、省级示范性专业(群)、校企合作的生产性实训基地，成为全省高等学校中养老服务类专业的品牌示范点。 　　同时，加强养老服务类专业实训基地建设，校企合作的人才培养模式不断深化。目前，全省养老服务专业校内外培训基地共28个，开设实训项目1175个，年使用达到12.4万人次。 　　7、用改革突破以开放带动 　　在养老服务业的发展问题上，不仅要靠改革来突破，更要靠开放来带动。 　　“十三五”期间，湖南将按照“97-3-3”的目标发展养老服务，即97%的老年人在社会服务协助下通过家庭、社区照顾养老，3%的老年人通过入住服务机构养老，3%的困难老人享受政府的养老补贴。力争到2020年底，全省实现养老总床位数达到53万张，护理型床位比例大幅提升。 　　支持上述发展目标的，是湖南在顶层设计、政策创制、发展方式、推进手段、资金投入等方面的继续发力。将制定医养融合、养老机构用地、连锁经营、风险分担等关键性政策的实施办法，进一步打通发展养老服务业的“最先一公里”。同时，制定省级养老服务机构等级评定、养老服务质量评估和养老服务对象能力评定等标准，对行业其他标准制定作出先后安排，有序推进标准化建设。 　　湖南省民政厅社会福利和慈善事业促进处有关负责人表示，还将从刚需入手，更多更好地利用发挥现有社会医疗服务机构特别是社区医院、社区卫生服务中心的资源和优势，向养老机构、社区照料机构和居家养老服务组织辐射延伸，发展医护、养护、康复、保健等不同类型的医养融合型养老服务业，促进医养深度融合。 　　大数据将被运用到湖南的养老产业中，湖南将为每个县搭建一个养老服务需求与供给无缝对接，并能指派管理服务的公共服务信息平台，使更多的老年人获得养老服务。据了解，湖南设立的全国首支省级“政府引导型健康养老服务产业投资基金”，将重点投向智能化养老科技领域的老年辅具及老年用品、智能可穿戴设备、互联网及物联网技术平台、软硬件产品等制造商和服务提供商。 　　静观湖南养老服务业转型思路与路径选择，正是通过摒弃重建设轻规划、重设施轻体系、重硬件轻软件、重机构轻社区居家、重公建公营轻改革运营机制的狭隘思维，为养老服务业深化改革激发活力、扩大开放增添动力、转型升级释放潜力预留了空间，为积极开展应对人口老龄化行动提供了经验与智慧。