供给导向转向需求导向 多维度提升养老服务质量     

　　 湖南省津市市：一个县级老工业城市的养老“突围”

　　(《中国社会报》2017年5月9日头版)

　　本报记者  王 铭  通讯员  贺 蔚  张明焕

　　近年来，湖南省津市市这个老工业城市按照养老服务“市场化”的定位和建设发展“产业化”的路径，通过激发市场主体活力、补齐养老服务短板，进行社会养老“1+7+N”布局（以市养老服务中心为示范引领，对7个乡镇敬老院进行提质扩容，延伸建设若干个幸福院、社区托老中心、民办养老机构、医疗保健服务网点、文体活动场所），使每千名老人拥有床位数达40张，走出了一条建设产业化、管理民营化、服务市场化的新路子。

　　每千名老人拥有养老床位40张，其中超过50%的由社会资源、市场资源投入——在“全国第四批养老服务示范单位”湖南省津市市，不管是决策者层面还是社会力量，都在为积极应对人口老龄化寻找更好的业态。

　　津市市位于湘北，是县级老工业基地城市，产业工人多、历史包袱重。尽管全市只有近27万人口，但60岁及以上老年人口已达4.8万多人，占总人口的18%，远超全省和全国的人口老龄化程度。加之养老服务供给结构性短缺和结构性失衡，已有的养老服务体系难负“老龄社会”之重、难解“社会供养”之困。

　　面对上述难题，津市市委、市政府近年来重塑养老服务政策支持体系，通过尝试放开养老服务市场，从政府包办转向政府主导、社会与市场深度参与，让市场无形之手与政府有形之手有机结合，不仅有效提升了养老服务的质量，还释放了养老服务惠及民生的巨大能量。

　　津市市委书记傅勇表示，近年来运用行政、经济、财政、市场、社会等多种手段，按照“民生首位战略和‘一把手’工程”的定位，全市把社会养老“1+7+N”模式做精做强，重点把民办养老的“N”做大做优。

　　统筹多个领域改革

　　做优养老服务体系

　　老工业基地城市如何轻装上阵，养老服务是绕不过的坎。2013年，津市市委、市政府确定课题——如何承接社会养老之重？其目的就是在精准化调研基础上，调整养老服务供需失衡状态，从而提高服务质量。

　　津市市民政局局长辛吉忠介绍，调查中发现，全市养老服务供给结构性短缺和结构性失衡特征明显，缺乏统筹规划，体系建设缺乏连续性；社区养老服务设施和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡。与此同时，由于优惠政策难以落实到位，服务队伍专业化程度不高，导致养老行业发展缺乏后劲。

　　课题研究成果为决策提供了理论支撑。津市市不仅将社会化养老分别纳入全市“十二五”“十三五”规划，还单独出台了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》《关于大力扶持社会福利事业发展的意见》；津市市人大提出了《关于进一步提高城乡社会养老服务水平的议案》，市政协还提出了发展社会养老服务事业的多项提案，形成了整合资源抓社会养老事业的发展态势。

　　“通过重点布局城乡统筹，事业和产业统筹，机构、社区、居家养老服务统筹，养老服务业跟其他服务业统筹4个领域的改革，津市市探索构筑了一个多元化的养老体系，政府主要满足基本养老服务，社会力量则成为提供养老服务的主体。”辛吉忠表示，按照市场经济规律，运用政府购买服务的形式，推行了机构养老医养服务、居家养老网络服务、社区养老照料服务、家庭养老医生签约服务、宜居养老保健服务五类社会养老市场化服务。

　　据统计，近年来津市市通过政府主导，充分调动社会资源与市场资源，建成各类养老机构43个、床位2030张，每千名老人拥有床位数达40张，超过全省每千名老人拥有35张床位的标准。

　　辛吉忠表示，目前正在完善的涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系的“五位一体”社会养老服务体系，就是要让更多养老服务满足不同老人的内在需求，进而实现养老服务的供需平衡。

　　盘活存量做优增量

　　激活社会力量参与

　　切实增加有效供给以破解结构性难题的思路，是津市市人口老龄化倒逼社会养老事业发展的驱动力。这个工业化比重高、城市化比例大的县级市，曾在公有企业大改革中一度出现3万名产业工人下岗，而从1999年开始就步入老龄化社会的现状与再就业的双重拉动，则成为了社会力量深度参与养老服务的重要诱因。

　　有分析认为，引导社会力量参与养老服务，津市市经历了开放上、扶持办、政策帮、项目推的发展阶段，尤其是近年来从供给导向转向需求导向，通过盘活存量、做实增量，真正让社会力量成为了提供精准养老服务的主体力量。

　　位于津市市老城区的襄阳街道有人口2.8万人，此前辖区内没有一家养老院，58名特困供养对象均为分散供养，其中的5名失能人员全靠社区工作人员上门照料。2014年7月1日，在历经4个月的筹建之后，投入近200万元的襄阳街道爱心幸福园正式对外服务。爱心幸福园设有床位50张，其中多功能康复床12张，工作人员16人，目前入住率为100%。

　　襄阳街道爱心幸福园的模式，区别于传统的单纯为老年人提供基本生活的养老服务，是津市市为解决“社区养老”在服务过程中出现的医疗、护理矛盾作出的根本性改革。负责人朱德文介绍，爱心幸福园由闲置多年的社区卫生服务中心住院大楼改建而成，能够提供疾病预防、治疗、护理和临终关怀为一体的“医养结合”型康复疗养。

　　据了解，目前津市市通过健康管理、半护理、全护理、智障照料、老年病治疗和老年康复等医养服务，使机构内的资源正在陆续输出。譬如，津市市养老服务中心引入医保机制，挂牌组建了养老中心卫生院，基本实现了入住老人保健不离中心、治病不离房间；全市所有养老院都与镇街卫生院结成医养结合共同体，让入住的老人有了固定的保健医生；社区医院则与老年人家庭医疗达成契约服务关系，提供上门诊疗、保健咨询等服务。（下转2版）

　　同时，津市市委、市政府还对社会力量举办的养老服务机构，按每张床位1500元的标准给予资助；自建新增床位每张给予3000元的资助，租用新增床位每张给予1000元的资助，连续补贴三年；还通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接办法，扶持民办养老产业发展。

　　津市常宇老年公寓负责人覃正长介绍，得益于市里在流转土地、银行信贷、床位补贴、业务指导、规范管理等方面的扶持，拥有200张床位的公寓已经对外开业。在他看来，为长者提供有尊严、有温度、体面的日常生活服务是一份朝阳事业，政府要进一步完善养老服务政策法规体系、行业质量标准体系，鼓励全社会积极参与进来。

　　整合各方优质资源

　　提升养老服务质量

　　单一的政策供给显然难以解决养老的问题，为了提升养老服务质量，津市市近年来还启动了包括管理体制创新、养老服务下移等方面的综合改革。

　　在管理体制创新上，津市市推动了以“公办民营”为核心的养老院改革。市养老服务中心通过引进家政、医疗、餐饮、护理等社会化专业服务团队，实行了具体服务工作社会化；镇街养老院则聘任优秀镇街老干部、村居老书记为院长，实行民营组团运营，为养老服务注入了活力与生机。

　　辛吉忠介绍，在管理机制创新上，还在民政系统推行“干部帮联”工作法，实行民政局领导班子成员帮办、股室联办、干部联助镇街道敬老院工作制度，带动敬老院由粗放管理向精细管理转型，所有养老院都实行了用制度管人、管事、管服务。在行业自律创新上，通过创建养老院行业协会、建立行业章程、制定行业公约、推行行业联管、组织行业培训，使行业管理的资源得到了优化配置。

　　面对社区养老服务设施以往封闭运行、综合效应弱化的状态，津市市在金鱼岭街道湖桥日间照料中心先行先试，带动了15家社区日间照料中心在服务功能、辐射半径的提升，满足了老年人在生活照料、医疗保健和精神文化等方面的需求，使社区老人拥有了一个“家外之家”。

　　同时，让居家、社区、机构养老从相互分割转向三位一体，由现有简单的生活照料式养老服务转向医养结合并注重情感保障的质量型养老服务。全市89个市直单位的干部与城乡社区287名特困老人牵手结对，坚持每周一次上门慰问、半月一次生活料理、每月一次家庭聚餐、每季一次户外散心、每年一次健康体检。民政部门发动社会各界送关爱、送文艺、送医疗、送陪护、送保健、送照料进养老院，使入住老人们感到了社会大家庭的温暖。2014年4月，襄阳街志愿者协会成立，将“日行一善、温暖津城”作为活动理念，协会成立至今，共吸纳会员300余人，组织多种形式的志愿者活动，慰问特困人员400人次，成为小城里一道美丽的风景线。

　　多个业态深度融合

　　打造三产支柱产业

　　养老服务业是多产业融合，津市市充分发挥健康养老产业对三产服务业的有效拉动作用，满足老龄群体日益增加的健康养老服务需求。2016年12月30日，津市市出台加快推进三产服务业工作方案，成立市健康养老发展工作推进小组，通过培育发展新动能，加快增长动力转换。

　　目前，津市市养老中心正在进行的第二期扩容工程建设占地20亩，涵盖老年俱乐部、专科门诊、医疗康复中心、护理型养老机构等模块，是拥有居住、医疗、护理、康复、营养、洗衣、娱乐、学习等功能的大型宜居养老社区。

　　傅勇表示，下一步将继续加大对养老产业的投入，建设居家养老、社区养老、机构养老“三位一体”的新型养老社区，探索医养结合发展路径，打造集旅游、休闲、养老、医疗为一体的健康养老产业基地。

　　具体来说，在“十三五”期间，将更加重视财政资源配置效率，通过“公共产品”和“差异化产品”的组合，加大健康产业园区、医养融合社区、“三社联动”业态发展，基本建立起以产业为牵引、居家为基础、社区为依托、机构为支撑、“互联网+”为补充的新型养老服务体系，推动健康养老产业成为三产服务业的重要支柱产业，实现养老院服务量与质齐升。

　　同时，还将通过重点完善“产业+社区”“产业+管理”“产业+市场”“产业+信息”四个配套的整合，延伸产业服务网络。将基本完成毛里湖健康养老产业园区等养老重点项目，完成国家“智慧社区”信息惠民工程首批试点项目、社区居家养老服务中心两个社区养老服务项目，带动多元化的社会民营养老网点发展。